II SA/Kr 441/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie : WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Protokolant : Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2004 r sprawy ze skargi J. C. i M. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 27 stycznia 2000 r, Nr : [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] , decyzją z dnia 27 stycznia 2000r. [...] , uchylił w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 1999r znak [...] orzekającą w przedmiocie wprowadzenia zmian ewidencji gruntów i budynków w obr. [...] i [...] miasta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzję oparto na przepisach art. 138 §2 kpa oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt 2, art. 20,21 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. Nr 30, poz 163 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przytoczono następujące ustalenia faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Wnioskiem z [...] 1998r. J. C. i K. C. zwrócili się do Urzędu Miasta [...] o zweryfikowanie powierzchni ich działki Nr [...] położonej w [...] , twierdząc, że w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków, według nowej mapy numerycznej, działka ma wykazaną powierzchnię o 10 % niższą w stosunku do przyjętej przed modernizacją operatu powierzchni 432 m-. Na zlecenie Urzędu Miasta [...] geodeta uprawniony mgr inż. B. H. dokonał pomiaru kontrolnego. W sprawozdaniu technicznym do tego pomiaru z dnia [...] .1999r.stwierdzono m.in., że "granice działki Nr [...] przedstawione na mapie numerycznej nie zgadzają się z granicami wynikającymi z poprzedniej ewidencji gruntów. Ponadto w księdze wieczystej [...] opisana jest cała działka Nr [...] obr. [...] , a w zmodernizowanej ewidencji gruntów jest tylko działka Nr [...] obr. [...] ..." a brak jest działki [...] , którą "omyłkowo" włączono do działki [...] obręb [...] . Burmistrz Miasta [...] wskazując na umocowanie wynikające z zawartego z Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...] porozumienia z [...] 1995r z późn. zm., opisaną wyżej decyzją z dnia [...] 1998r., wprowadził " zatwierdzenie" zmiany powierzchni i konfiguracji płożonych w [...] działek ewidencyjnych: -[...] obr. [...] , z 15 794 m- na 15 697m -[...] obr. [...] z 392m- na 446m -[...] obr, [...] z 1 1044m- na 1 1040m -[...] obr. [...] z 530m- na 519m- oraz, "przywrócenie" działki ewid. Nr [...] obr. [...] pow. 58 m-, błędnie włączonej do działki ewid. [...] obr. [...]. Punktem II - gim orzeczono, że zmiana konfiguracji działek odpowiada stanowi ewidencji gruntów obowiązującej przed dniem 5 sierpnia 1997r. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji opartej m.in. na przepisach § 30 ust. 1 i 4 oraz 37 ust. 2 Rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 158, poz. 813 ), stwierdził, że decyzja prostuje błąd w konfiguracji w/w działek uwidocznionej na mapie ewidencyjnej zatwierdzonej obwieszczeniem Wojewody [...] z dnia 21 lipca 1997r. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] ) i przywraca stan zgodny ze stanem faktycznym. W odwołaniu od tej decyzji Wojewódzki Zarząd Dróg w [...] , podnosił, że następstwem zmiany powierzchni działki Nr [...] wchodzącej w skład drogi wojewódzkiej Nr [...] i zmiany powierzchni działki Nr [...] nastąpiła zmiana powierzchni i konfiguracji oraz granic działki [...] z działką [...] z naruszeniem uprawnień zarządu dróg wynikających z regulacji zawartej w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 z póź zm.). Podnoszono także brak podstaw wydzielenia z działki [...] działki [...] . Podejmując rozstrzygnięcie uchylające zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonał dalszych ustaleń. Nawiązując do inicjującego postępowanie pisma J. C. i K. C., w którym wnosząc o sprawdzenie powierzchni działki Nr [...] , umiejscowionej na nowej mapie numerycznej, zaznaczono, że już wcześniej nieruchomość skarżących wywłaszczono z obszaru 58 m- na chodnik, ustalił organ, że ostateczną decyzją Naczelnika Miasta [...] i Gminy [...] z dnia [...] 1983r. Nr [...] m.in. działka [...] o pow. 58 m- wywłaszczona została na cele poszerzenia ulicy [...] . Wynikający z tego wywłaszczenia stan prawny został uwidoczniony w części opisowej operatu ewidencji gruntów pod pozycją [...] z wpisem jako właściciela Skarbu Państwa, oraz na mapie ewidencyjnej operatu obowiązującego przed jego modernizacją wprowadzoną Obwieszczeniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] 1997r. Wskazując, że ujawnionego stanu prawnego w operacie ewidencji sprzed jego modernizacji J. C. i K. C. nie kwestionowali oraz na rejestracyjny charakter zapisów ewidencji gruntów uznał organ odwoławczy , że "przywracając" działkę ewidencyjną Nr [...] jako "błędnie" włączoną w działkę ewidencyjną [...] stanowiącą drogę publiczną, czego konsekwencją była zmiana konfiguracji i powierzchni innych działek, organ I instancji niedopuszczalnie wkroczył w sferę regulacji stosunków własnościowych. Podkreślono, że księgą wieczystą Nr [...] objęta jest nieruchomość stanowiąca współwłasność w częściach ułamkowych K. C. i J. C. oznaczona w dziale I księgi jako działka Nr [...] , co pozostaje w sprzeczności z danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów jeszcze przed modernizacją i po modernizacji ewidencji, gdyż oznaczenie nie jest uaktualnione o wpisy wynikające z ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] 1983r. w następstwie czego działka [...] uległa podziałowi. Powyższe okoliczności uznał organ odwoławczy za dające podstawę do przyjętego rozstrzygnięcia. Natomiast zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, podniesione w odwołaniu Wojewódzkiego Zarządu Dróg w [...] argumenty nawiązujące do przepisu art. 73 ustawy z 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie mają doniosłości prawnej dla rozstrzygnięcia tego organu, gdyż przepis ten odnosi się do zajęcia gruntu pod drogi publiczne według stanu na dzień 31 grudzień 1998r., a przedmiotem żądania był stan ewidencji ujawniony przed tą datą. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J. C. i K. C., która zmarła po wniesieniu skargi na powyższą decyzję. Następcami prawnymi K. C. są jej synowie skarżący J. C. i M. C., zawiadomiony o postępowaniu. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżący zarzucili, że decyzja organu I instancji "de facto nie zmieniała stosunków własnościowych a jedynie potwierdzała prawo własności do działki [...], na której znajduje się chodnik i cześć jezdni". Zdaniem skarżących decyzja wywłaszczająca tę działkę o pow. 58 m- z 1983r. zapadła tylko na papierze, gdyż nie otrzymali z tego tytułu odszkodowania, a przywrócenie im własności tej parceli da podstawę do żądania "odkupienia" tej działki przez Zarząd Dróg Wojewódzkich. Wskazano także, że impulsem do podniesienia kwestii niewypłaconego odszkodowania, było zmniejszenie powierzchni pozostałej działki [...] na nowej mapie numerycznej o około 10%. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe ustalenia w nawiązaniu do twierdzeń skargi wskazano, że odszkodowanie za wywłaszczenie działki [...] według załącznika do decyzji wywłaszczeniowej przysługiwało G. W.. Podkreślono, że wynikające z tej decyzji zmiany uwidocznione w operacie ewidencji gruntów przed modernizacją i uwzględnione po modernizacji, nie zostały ujawnione w księgach wieczystych. Z oświadczenia skarżącego J. C. złożonego na rozprawie przed Sądem, wynika, że poprzednią właścicielką gruntu była jego ciotka G. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga została wniesiona przed dniem 1 stycznia 2004r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Stosownie do przepisu art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawa, wobec nie zakończenia postępowania przed dniem 1 stycznia 2004r. podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a według art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przypisana Sądowi kontrola - stosownie do przepisu art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 ,poz. 1269) sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonana na tej płaszczyźnie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że jest ona zgodna z prawem, co skargę czyni bezzasadną. Zaskarżona decyzja oparta została na przepisie art. 138 §2 kpa, przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy jest organem merytorycznym władnym w świetle art. 138 §1 pkt 1 i 2 do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, po rozpatrzeniu odwołania, i obowiązanym do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, o ile nie zachodzą właśnie okoliczności, dające przewidzianą art. 138 §2 kpa podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, co miało miejsce w sprawie. Stan sprawy i motywacja rozstrzygnięcia przez organ I instancji dowodzą, iż zachodziły podstawy do wydania decyzji o takim charakterze jak decyzja zaskarżona. Zaskarżona decyzja podjęta została pod rządami przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Ustawa ta w art. 2 pkt 8 określa ewidencję gruntów i budynków ( kataster nieruchomości), jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami i budynkami. Przepis art. 20 powołanej ustawy określa zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków przewidując, m.in., że (ust. 1 pkt 1), informacje dotyczące gruntów obejmują ich położenie, granice, powierzchnię, rodzaje użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty oraz, m.in. że ( ust. 2 pkt 1 ) w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych- inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Powyższe informacje mają zatem charakter przedmiotowy i podmiotowy. Zawarte są one w tzw. operacie ewidencyjnym, który zgodnie do art.. 24 ust. 1 ustawy składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Informacyjny charakter operatu ewidencyjnego podkreśla uregulowanie art. 23 ustawy, wedle którego właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikały zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Z powyższych przepisów wynika, że zawarte w ewidencji gruntów i budynków informację, m.in. dotyczące granic i powierzchni działek, wprowadzone są do ewidencji (operatu ewidencyjnego) na podstawie dokumentów ( orzeczeń, decyzji, aktów notarialnych), wytworzonych w postępowaniu innym niż związane z prowadzeniem i aktualizacją operatu ewidencyjnego. Ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie reguluje trybu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Nie reguluje też kwestii tzw. pomiaru kontrolnego. Powołane przez organ I instancji , wydane na podstawie tej ustawy i obowiązujące jeszcze w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r. w sprawie ewidencji gruntów ( Dz. U. Nr 158, poz. 813 z późn .zm.) regulowało, m.in. sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zakres danych ( informacji szczegółowych), objętych tą ewidencją. Stosownie do przepisu §30 ust. 3 rozporządzenia, zmian w ewidencji dokonywało się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Prowadzenie ewidencji obejmujące, m.in. zakładanie ewidencji, modernizację ewidencji, wprowadzanie zmian, przeprowadzanie postępowania ewidencyjnego ( §32 ust. 1), zgodnie z §31 ust. 1 polegało na podejmowaniu czynności związanych z zapewnieniem zgodnego z przepisami jej funkcjonowania, wydawaniu decyzji administracyjnych w zakresie przewidzianym w rozporządzeniu oraz na podejmowaniu działań modernizacyjnych ewidencji. Przepisy powołanego rozporządzenia, powierzchnię a właściwie "pole powierzchni ewidencyjnej" ( § 26 ust. 1 pkt 8 ), traktowały jako funkcję ( następstwo ) przebiegu granic nieruchomości, stanowiących jednocześnie granice jednostki ewidencyjnej. Postanowienia § 38 ust. 1 wskazywały postępowania, w których ustala się przebieg granic, a m.in. postępowanie o rozgraniczenie, o podział nieruchomości ( administracyjny lub sądowy ), postępowanie scaleniowe i o wymianę gruntów, postępowanie sądowe, w którym podstawę rozstrzygnięcia stanowi dowód z ustalenia przebiegu granicy, postępowanie uwłaszczeniowe i inne postępowania administracyjne, a także postępowanie związane z założeniem i modernizacją ewidencji. Udokumentowane decyzją, orzeczeniem sądu, aktem notarialnym, itp. zmiany w zakresie stanu faktycznego lub prawnego, podlegały wprowadzeniu do ewidencji na podstawie podjętej przez organ prowadzący ewidencję stosownej decyzji ( § 50 rozporządzenia ). Jednakże również i przepisy powyższego rozporządzenia nie wymieniały nawet, tzw. "pomiaru kontrolnego" jako elementu postępowania ewidencyjnego i nie przewidywały tym bardziej formy decyzji dla jego przeprowadzenia. Zgodnie z art. 61 §4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W aktach sprawy, brak takiego zawiadomienia, oznaczającego zarazem przedmiot sprawy w której wszczęto postępowanie. Z akt sprawy, wynika tylko, że wniosek J. C. i K. C. potraktował organ jako żądanie pomiaru kontrolnego, który jak wyżej wskazano sam w sobie nie stanowił materii decyzyjnej. Przeprowadzający postępowanie geodeta, w rzeczywistości wykonywał przy okazji pomiaru czynności właściwe dla postępowania rozgraniczeniowego, bez uprzedniego wszczęcia tego postępowania. Trafne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że w istocie organ I instancji wykroczył poza przypisaną mu przepisami funkcję, informacyjną ewidencji gruntów, wprowadzając w niej zmiany w zakresie powierzchni i konfiguracji, a w konsekwencji i granic nieruchomości, które mogą być wprowadzone na podstawie orzeczeń lub decyzji czy innych aktów wydanych poza tym postępowaniem. Okoliczność stwierdzenia , że istnieje różnica w opisie w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej Kw [...] , nieruchomości stanowiącej przed zmianami działkę [...] dawała organowi prowadzącemu ewidencję podstawę do czynności opisanych art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece ( t.j. Dz. U. z 2001r Nr 124, poz. 1361 z późn. zm). Prowadzenie zaś samodzielnego postępowania w przedmiocie ustalenia tytułów własności do poszczególnych działek w tym postępowaniu było niedopuszczalne, zwłaszcza zaś "przywracanie" ewidencyjne działki [...] , o pow. 58 m- wobec ostatecznej decyzji o jej wywłaszczeniu i dokumentacji geodezyjnej zatwierdzonej obwieszczeniem Wojewody [...] z dnia 31 lipca 1997r. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym, z której wynika, iż weszła ona w dz. ewid. [...] obr. [...] . Tylko wykazanie, innym aktem (decyzją, orzeczeniem ), że decyzja wywłaszczająca działkę [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego, mogłoby stanowić ewentualną podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji w tym zakresie. Rozpatrując ponownie sprawę po ustaleniu przedmiotu ewentualnego dalszego postępowania, będą miały organy na uwadze, że obecnie postępowanie w sprawie ewidencji gruntów i budynków reguluje Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. ( Nr 38, poz. 454 ), które nie zna pojęcia prostowania błędów w ewidencji, posługując się instytucją jej aktualizacji ( § 46 in.) Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270).