II SA/Kr 441/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2007 r. sprawy ze skargi W. W. i W. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. W. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia [...].2004 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 59f ust. 1 i 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 216), art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718) oraz art. 123 k.p.a., w sprawie wybudowanego w 2000 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, tunelu foliowego o wymiarach około 20 x 8 m na działce nr ewid. nr 515/7 w miejscowości [...], będącej własnością W. W., ustalił zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego opłatę legalizacyjną w wysokości 75.000 zł. Wskazał, że do obliczenia opłaty zastosowanie miały przepisy dotyczące kar, o których mowa w art.59f ust. 1 powołanej wyżej ustawy. W sentencji organ podał sposób obliczenia opłaty pisząc, że opłata legalizacyjna równa się iloczynowi pięćdziesięciokrotnie podwyższonej stawki opłaty (s = 300 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k = 5,0) oraz współczynnika wielkości obiektu (w = 1,0) i wynosi 50 x 300 zł x 5,0 x 1,0 = 75 000 zł. Podał, że stawka "S" została ustalona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. (Dz.U. Nr 120 poz. 1132), współczynniki "K" i "W" określał załącznik do Prawa budowlanego. Przy ustalaniu przedmiotowej opłaty legalizacyjnej organ miał na uwadze współczynniki właściwe dla VIII kategorii obiektów budowlanych, do której zaliczony został przedmiotowy tunel foliowy. Organ określił też, że opłatę należało uiścić w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia na wskazany w postanowieniu rachunek bankowy. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w sprawie wykonanego w 2000 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przedmiotowego tunelu foliowego, postanowieniem z dnia [...].2003 r. nałożył na W. W obowiązek dostarczenia określonych szczegółowo dokumentów w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Chodziło o: oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie z Urzędu Gminy o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wykonanych robót oraz orzeczenie techniczne dotyczące tych robót wraz z projektami branżowymi (instalacje sanitarne i instalacje elektryczne) – 4 egzemplarze projektu budowlanego, geodezyjną inwentaryzację powykonawczą wybudowanego tunelu foliowego z załączonym szkicem polowym (zwymiarowanym) położenia przedmiotowego tunelu na w/w działce – 4 egzemplarze projektu zagospodarowania działki. W dniu [...].2003 r. W. W. dostarczył te dokumenty i złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego tunelu foliowego. Organ podał następnie treść art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego ustanawiającego podstawę prawną do określenia opłaty legalizacyjnej przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Wskazał też, że w sprawie pierwsze postanowienie ustalające przedmiotową opłatę zapadło w dniu [...].2003 r. Jednakże organ II instancji postanowieniem z dnia [...].2003 r. (znak: [...]) uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W wytycznych wskazał, że podstawa prawna zaskarżonego postanowienia była nieprecyzyjna, gdyż nie uwzględniała art. 59f Prawa budowlanego z 1994 r. Ponadto zdaniem tego organu, przedmiotowy tunel był budowlą dla której do obliczenia opłaty legalizacyjnej należało zastosować kategorię VIII dotyczącą innych budowli - z współczynnikiem kategorii obiektu k=5,0. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...].2003 r. organ przyjął współczynniki z kategorii II obiektów budowlanych. Mając na uwadze powyższe, po ponownym rozpatrzeniu organ odwoławczy w niniejszej sprawie orzekł jak na wstępie. W zażaleniu na powyższe postanowienie W. W. wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Zarzucił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa poprzez oparcie się przez organ na niewłaściwych przepisach prawa oraz poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów. Precyzując zarzut rażącego naruszenia prawa żalący podniósł, że organ l instancji sankcje z ustawy Prawo budowlane mógł stosować tylko w odniesieniu do działalności dotyczącej obiektów budowlanych (art. 1 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 3 pkt 1 powołanej ustawy, obiektem budowlanym może być wyłącznie: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury. Przedmiotowy tunel foliowy nie był ani budynkiem (art. 3 ust. 2 i 2a cytowanej ustawy), ani obiektem małej architektury (art. 3 pkt. 4 ustawy), ani tymczasowym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 5 ustawy). Jak chodzi o ustalenie, czy był budowlą, żalący wskazał, że przy tej ocenie należało się odnieść do definicji budowli. Znajdowała się ona w art. 3 pkt 3 cytowanej ustawy, który wyliczał szczegółowo i wyczerpująco jakie obiekty stanowiły budowlę. Analiza przepisu uzasadniała twierdzenie, że obiekty te cechowała trwałość, solidność materiałów, i technologii użytych do ich konstrukcji, relatywnie wysoka wartość materialna. Kierując się tymi przesłankami ustawodawca w załączniku do Prawa budowlanego określił w VIII kategorii wysokie współczynniki kategorii i wielkości obiektu. Stosowanie ich do tunelu foliowego na prywatnej działce było dla żalącego "zabawne". Z powyższej analizy wynikało zdaniem żalącego, że przedmiotowy tunel foliowy nie był też budowlą. Zatem w sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy Prawa budowlanego, a zaskarżone postanowienie organ wydał bez podstawy prawnej, czym naruszył art. 6 k.p.a. Dodatkowo W. W. zwrócił uwagę na fakt, że naliczona opłata legalizacyjna była znacznie większa niż wartość przedmiotowego tunelu. Jego zdaniem, organ l instancji "za nic miał" zasady wyrażone w art. 7 i art. 8 k.p.a. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2004 r. znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 123, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu l instancji dodając, że postępowanie wszczęto na wniosek K. D.. Decyzją z dnia [...].2002 r. (znak: [...]) organ l instancji nakazał W. W., na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, rozbiórkę przedmiotowego tunelu foliowego. Jednakże w dniu [...].2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji (znak: [...]) z uwagi na nowelizację art. 48 Prawa budowanego, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Następnie organ odwoławczy podał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, iż organ l instancji uczynił zadość przepisom Prawa budowlanego oraz k.p.a. Jak wynikało bowiem z akt sprawy, W. W. budując przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę tunel foliowy o wymiarach 20 x 8 m, na fundamencie betonowym o grubości 20 cm, dopuścił się "samowoli budowlanej". W tej sytuacji zasadne było ustalenie opłaty legalizacyjnej, na podstawach wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy powtórzył następnie sposób obliczenia opłaty podany przez organ l instancji. Dodał, że wbrew zarzutom żalącego, dla obliczenia opłaty organ l instancji dokonał prawidłowej klasyfikacji obiektu zaliczając go do VIII kategorii i w związku z tym zastosował odpowiednie współczynniki określone w załączniku do Prawa budowlanego. W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, że katalog "budowli" określony w art. 3 "ust. 3" Prawa budowlanego był "enumeratywny tj. nie zamknięty". Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez "budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury". Jak następnie stwierdził organ II instancji, przedmiotowy tunel nie był ani budynkiem (art. 3 pkt 2 cytowanej ustawy), ani obiektem małej architektury (art. 3 pkt 4. ustawy). Zatem stanowił budowlę stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit b) powołanej ustawy). Organ odwoławczy powołał się także na fakt, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w komentarzu Jerzego Siegienia do Prawa budowlanego, tunel foliowy posadowiony na fundamencie kwalifikowany był jako budowla. Ponieważ przedmiotowy obiekt stanowił budowlę, miała do niego zastosowanie ustawa Prawo budowlane, a przez to zarzut wydania zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej był niezasadny. W skardze na powyższe postanowienie W. W. i W. W. wnieśli o jego uchylenie jako niezgodnego z prawem oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Skarżący nie zgodzili się z wykładnią przepisów prawa przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i w tym zakresie odwołali się do uzasadnienia złożonego w sprawie zażalenia. Dodali, że w sprawie nie tylko błędnie zinterpretowano Przepisy Prawa budowlanego, ale także naruszono art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. Jak chodzi o ten ostatni zarzut skarżący wskazali, że postępowanie organy prowadziły bez udziału strony tj. W. W. Była ona współwłaścicielką nieruchomości, na której znajdował się przedmiotowy tunel foliowy, a w postępowaniu nie uczestniczyła bez własnej winy. To znaczyło, że zaskarżone postanowienie zostało wydane niezgodnie z prawem i należało je uchylić. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia i powtarzając motywy tam przedstawione. Sąd zważył, co następuje: Stosownie do treści art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art.3 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia), ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury; 2) budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach; 3) budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, -wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową; Od razu należy zatem stwierdzić, że wbrew poglądowi wyrażonemu przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wyliczenie zawarte w art.3 pkt 3) prawa budowlanego nie stanowi katalogu enumeratywnego, o czym świadczy użycie w przepisie słowa "jak", oznaczającego, że wyliczenie to ma charakter przykładowy. Jak wynika z opisu technicznego zawartego w opracowaniu "Inwentaryzacja powykonawcza", zawartym w aktach administracyjnych, sporządzonego przez uprawnioną osobę "budynek tunelu ogrodniczego ma powierzchnię zabudowy 174,3 m kw., posiada fundament, podłoże betonowe, z części tunelu wydzielono pomieszczenie na kotłownię - ze ścianami z pustaka żelbetowego i przekryciem z płyty żelbetowej, konstrukcja tunelu została wykonana z rur stalowych o średnicy 1 cala opartych na fundamencie betonowym, ściany szczytowe tunelu zostały wykonane ze szkła, a pozostałe wypełnienie konstrukcji stanowi folia. Obiekt zaopatrzony jest w energię elektryczną i ogrzewanie z kotłowni własnej. Skonstatować zatem należy, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Jest bowiem trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (szklane przekrycie). Nadto, obiekty wymienione w art.3 pkt 3) prawa budowlanego jako budowle mają zupełnie inny charakter niż przedmiotowy tunel. Nieprawidłowa kwalifikacja przedmiotowego obiektu już przesądza o wadliwości zaskarżonego postanowienia. W myśl art. 49 ust.2 prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie do przepisu art.59 f prawa budowlanego kara wymierzona w myśl tego przepisu stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Kategorie obiektów stanowią grupy obiektów budowlanych o zbliżonej funkcji, określone w załączniku do ustawy. W przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla poszczególnych kategorii. Zgodnie z treścią załącznika do ustawy, w grę mogą wchodzić dwie kategorie obiektów budowlanych: kategorii II i VIII. Kategoria II obejmuje budynku służące gospodarce rolnej, jak : produkcyjne i gospodarcze. Kategoria VIII - inne budowle. Różnica jest o tyle istotna, ze w pierwszym przypadku współczynnik wynosi 1,0, a w drugim - 5,0. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie nadto ustosunkowanie się do zarzutu skargi, iż również W. W. jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. W takiej sytuacji winna brać udział w postępowaniu w charakterze strony. Wobec powyższego, na podstawie art.145 par.1 pkt 1 lit.a) orzeczono jak w punkcie l wyroku. Orzeczenie w punkcie II oparto na przepisie art.152 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 ppsa.