II SA/Kr 441/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA Ewa Rynczak NSA Andrzej Niecikowski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi F. K., P. K. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących F. K., P. K. i W. S. kwoty po 450 zł/ czterysta pięćdziesiąt / złotych dla każdego tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...].05.2008 r., (znak: [...]) Wójt Gminy , działając na podstawie art.36 ust.4, art.37 ust. 1 , 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą o planowaniu z 2003 r.), Uchwały Rady Gminy z dnia 20 lutego 2006 r. Nr XXX/271/2006 (Dz.U.Woj. Małopolskiego Nr 615, poz. 3806) oraz Uchwały Rady Gminy Mogilany z dnia 3 sierpnia 2006 r. Nr XXXV/312/2006 ( Dz.U.Woj. Małopolskiego Nr 616, poz. 3807) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany - ustalił jednorazową opłatę dla zbywców prawa własności nieruchomości położonej we wsi [...] gmina Mogilany, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 1 o pow. 0,0573 ha i 2 o pow. 0,0781 ha dla: - F.K. w wysokości 7.507,34 zł - P.K. w wysokości 1.876,83 zł., - W.S. w wysokości 1.876,83 zł., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "tzw. opłata planistyczna". W uzasadnieniu podniesiono, że : - nieruchomość położona we wsi [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr 1 o pow. 0,0573 ha i 2 o pow. 0,0781 ha w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Mogilany z dnia 27 czerwca 1991 r. Nr 81/91 (Dz.U. Woj. Krakowskiego Nr 14, póz. 100), ze zmianami zatwierdzonymi Uchwałą Rady Gminy Mogilany z dnia 22 września 1994 r. Nr 11/6/94 (Dz.U.Woj. Krakowskiego Nr 17 poz. 63) oraz Uchwałą Rady Gminy M. z dnia 12 grudnia 1994 r. Nr IV/42/94 (Dz.U. Woj. Krakowskiego Nr 23, poz. 105) - ujęta była w terenach zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej z usługami i rzemiosłem. - z dniem 31 grudnia 2003 r., wyżej opisany plan utracił moc. W okresie od dnia 1 stycznia 2004 r., do dnia 13 listopada 2006 r., Gmina Mogilany nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w którym położona była przedmiotowa nieruchomość, - zgodnie z § 50 ust. 3 Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określeniu wartości nieruchomości w przypadku, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określeniu wartości nieruchomości dla celów opłaty, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. W trakcie wizji przeprowadzonej w dniu 28 lutego 2008 r. ustalono, że przedmiotowe działki są niezabudowane, niezagospodarowane, faktyczny sposób ich użytkowania to użytek rolny - zielony zgodnie z oświadczeniem byłej współwłaścicielki. Po wejściu w życie nowych planów byli współwłaściciele (oświadczenie w aktach sprawy) nawieźli na teren przedmiotowej nieruchomości znaczną ilość ziemi w celu podniesienia, wyrównania oraz zmniejszenia spadku terenu, - przedmiotowa nieruchomość w okresie od dnia 1 stycznia 2004 r., do dnia 13 listopada 2006 r., nie służyła do prowadzenia działalności gospodarczej poprzez urządzenie np. parkingu, wypożyczalni sprzętu budowlanego itp. Ponadto działki te nie były wyłączone z produkcji rolnej, a zatem zgodnie z art. 46 Kodeksu cywilnego oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r., o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, póz. 592 z późn. zm.) były nieruchomościami rolnymi. W ewidencji gruntów i budynków działki nr 1 i 2 stanowiły działki gruntowe o użytku RIVa. Przedmiotowe działki nie spełniały również kryteriów działek budowlanych stosownie do art. 4 ust. 3 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2004 r. Dz.U. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.) oraz w stosunku do nich nie zostały wydane przed wejściem w życie w/w planów zagospodarowania przestrzennego decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wywołuje również skutki, o których mowa w art. 36 i 37 tej ustawy. - w dniu 8 stycznia 2007 r., (po wejściu w życie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z dnia 20 lutego 2006 r. i z dnia 3 sierpnia 2006 r.) aktem notarialnym Rep. [...] F.K. - udział 4/6 cz., P.K. - udział 1/6 cz., i W.S. - udział 1/6 cz., jako współwłaściciele przedmiotowych działek dokonali ich sprzedaży, - zgodnie z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego działki nr 1 i 2 w 98% znajdują się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – [...], a w 2% w terenach ciągów pieszo-jezdnych – [...]. Uchwalenie przez Radę Gminy Mogilany planów zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości co potwierdza opinia rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. K.M.-T. (nr uprawnień [...] ) z dnia 28 marca 2008 r. sporządzona na zlecenie Wójta Gminy Mogilany, - stosownie do Uchwał Rady Gminy Mogilany uchwalających obowiązujący plan procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 10% dla terenów oznaczonych symbolami: MU l, MU2, MUS, MN1, MN2, MN3, RM1, Ul, U2, U3 i UP2 dla pozostałych terenów stawka ta wynosi 0%, - rzeczoznawca majątkowy określiła, że wartość całej działki nr 1 o pow. 0,0573 ha przed wejściem w życie nowych planów zagospodarowania przestrzennego wynosiła [...] zł, a po ich wejściu wynosi 63.270,00 zł. Z powyższego wynika, że wzrost wartości części ([...]-98%) działki nr 1 wynosi 46.991,40 zł [...]], a zatem opłata planistyczna w stawce 10% wynosi 4 699,14 zł. Natomiast wartość całej działki nr 2 o pow. 0,0781 ha przed wejściem w życie nowych planów zagospodarowania przestrzennego wynosiła 20.881,00 zł, a po ich wejściu wynosi 87.839,00 zł, przy czym wartość części działki 2 przeznaczona pod MN1 wynosi 86 082,00 zł, a wartość terenu przeznaczona pod KP6 wynosi 1.757,00 zł., Odwołanie F.K. P.K. i W.S. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...] października 2008 roku (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1. przepisy art.36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładają na organy administracyjne obowiązek ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gdy następuje wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą czy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a zbycie tej nieruchomości przez właściciela bądź użytkownika wieczystego następuje przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.37 ust. 4 ustawy), 2. jest bezsporne i udokumentowane w aktach, iż umową sprzedaży zawartą w dniu [...].01.2007 r., Odwołujący się sprzedali nieruchomości utworzone z jedynej niezabudowanej działki nr 1 i 2 położone w [...] , 3. operat szacunkowy z dnia 28.03.2008 r., sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. K.M.-T. , i został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wybór rzeczoznawcy podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej nie budzą zastrzeżeń. Ustalono zbiór nieruchomości podobnych, ich cechy mające wpływ na poziom cen transakcyjnych, określono próbkę reprezentatywną, opisano działki, ustalono zakres współczynników korygujących, oraz dokonano ich porównania. Rzeczoznawca majątkowy obliczył wartość zbytej nieruchomości a wybór metody należy do rzeczoznawcy, przedstawiona w operacie szacunkowym analiza rynku lokalnego, przyjętych cech, wag i wskaźników korygujących jest dostatecznie szczegółowa i jasna. Posiada odpowiedni stopień szczegółowości w opisach nieruchomości wycenianej i porównywanej. Pozwala na prześledzenie podejmowanych czynności i działań w ramach przyjętej metody i ich ocenę. 4. zgodnie z art.37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , § 50 pkt.3 rozporządzenia w przypadku gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości dla ustalenia opłaty przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem obecnego miejscowego planu. Przedmiotowa nieruchomość była poprzednio objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany, który utracił moc obowiązująca z dniem 31.12.2003 r. Według "starego" planu zlokalizowana była w całości terenach [...] zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej z usługami i rzemiosłem. 5. "stary" plan utracił moc obowiązującą i w okresie pomiędzy 1.01.2004r a 10.11.2006 r., a dla przedmiotowej nieruchomości nie ustalono warunków zabudowy to organ musiał przyjąć faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości. A faktycznie nieruchomość była nieruchomością rolną niezabudowaną porośnięta trawą nie urządzoną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli F.K. , P.K. i W.S. i zarzucając zaskarżonej decyzji: 1.błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że skarżący "nawieźli na teren działek znaczną ilość ziemi, podnosząc, wyrównując i w znacznym stopniu zmniejszając spadek terenu" dopiero "po wejściu w życie planu miejscowego", pomimo, iż skarżący dokonali wspomnianych czynności jeszcze przed wejściem w życie wspomnianego planu, a ustalenie tej okoliczności - co podkreślił sam biegły sporządzający operat w sprawie – miało kluczowe znaczenie dla ustalenia wartości wycenianej nieruchomości, a tym samym dla ustalenia wysokości nałożonej na skarżących opłaty, 2. naruszenie norm postępowania, a to art. 78 § 1 kpa poprzez: odmówienie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka A.R. , pomimo powołania tego dowodu na okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, • odmówienie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżących, pomimo powołania tego dowodu na okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, • odmówienie przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego, pomimo wskazania przez skarżących istotnych błędów występujących w sporządzonym w postępowaniu przed l instancją operacie. 3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na stwierdzeniu, że dla wzrostu wartości nieruchomości i związanej z tym opłaty irrelewantnym (nieistotnym) jest brak zmiany przeznaczenia gruntu w wyniku uchwalenia planu miejscowego, w sytuacji, gdy to właśnie ta (i tylko ta) okoliczność przesądza o wzroście (bądź spadku) wartości nieruchomości. 4. naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż pojęcie działki budowlanej winno być w aspekcie ustalania wysokości nakładanej na skarżących opłaty tłumaczone przez pryzmat ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie innych ustaw, 5. błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że faktyczny sposób wykorzystania przedmiotowych działek, przed wejście w życie obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, był rolny, pomimo że z samych akt sprawy wynika, iż powyższe działki już w poprzednio obowiązującym planie były ujęte jako tereny pod zabudowę jednorodzinną a pomiędzy uchyleniem poprzednio obowiązującego planu a uchwaleniem obecnego, faktyczne przeznaczenie przedmiotowych działek nie uległo zmianie. Co więcej z samego oświadczenia skarżących (znajdującego się w aktach niniejszej sprawy) wynika, że skarżący jeszcze przed wejściem w życie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego traktowali rzeczoną nieruchomość, jako teren budowlany i nawozili na nią znaczną ilość ziemi w celu podniesienia wartości nieruchomości i sprzedaży jej pod zabudowę jednorodzinną.. 6. naruszenie prawa materialnego, a to art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie, mimo iż w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym wspomniane przepisy nie mogły mieć zastosowania - nie doszło bowiem do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku uchwalenia obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. 7. naruszenie norm postępowania, a to art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów i przyznanie waloru wiarygodności opinii autorstwa rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. K.M.-T. pomimo występujących w sporządzonym przez nią operacie licznych błędów i niejasności. W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawoo. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje Wójta Gminy który działając na podstawie art. 36 ust.4, art. 37 ust.1, 6 ustawy o planowaniu z 2003 r.), Uchwały Rady Gminy Mogilany z dnia 20.02.2006 r. Nr XXX/271/2006 oraz Uchwały Rady Gminy Mogilany z dnia 3.08. 2006 r. Nr XXXV/312/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany - ustalił jednorazową tzw. opłatę planistyczną powstałą na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i obciążył nią zbywców nieruchomości współwłaścicieli F.K. , P.K. i W.S. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powziął wątpliwości co do konstytucyjności przepisów o tzw. opłacie planistycznej i postanowieniem z dnia 27.03.2008 r. (Sygn.akt II Sa/Kr 778/07) przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: czy przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. nr 80, poz.717 z późn. zm. / w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, kiedy przeznaczenie nieruchomości było określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. który utracił moc z uwagi na upływ terminu określonego przepisem art. 87 ust. 3 tej ustawy –jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrokiem z dnia 9.02.2010 r. (sygn. akt P 58/08 - opublikowanym Dz. U. Nr 24, poz. 124) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, póz. 1635, z 2007 r. Nr 127, póz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, póz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że sytuacja właścicieli nieruchomości położonych na obszarach, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych na obszarach, w których nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowywania prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Zdaniem Trybunału ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych - zbywców nieruchomości w gminie. Trybunał stwierdził, że kwestionowany przepis jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Ponadto pogorszenie położenia prawnego właścicieli i użytkowników wieczystych determinowane przyczynami całkowicie od nich niezależnymi jest niezgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej. W sprawie niniejszej nieruchomość położona w [...] a oznaczona w ewidencji gruntów jako dz.ewid. 3 i 4 w planie obowiązującym do dnia 31.12.2003 r., położona była w terenach zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej z usługami i rzemiosłem. W okresie od dnia 1.01. 2004 r. do dnia 13.11. 2006 r. Gmina Mogilany nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy Mogilany z dnia 20.02. 2006 r. Nr XXX/271/2006 oraz uchwałą z dnia 3 sierpnia 2006 r. Nr XXXV/312/2006 działki nr 3 i 4 w 98 % znajdują się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – [...] oraz w 2 % w terenach ciągów pieszo-jezdnych - [...]. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego przesądza o tym, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji naruszają prawo, co musi prowadzić do ich uchylenia. Ponownie rozpoznając sprawę, obowiązkiem organów będzie poczynienie ustaleń związanych ze wzrostem wartości zbytej nieruchomości ale przy uwzględnieniu jej przeznaczenia zgodnie z planem obowiązującym do dnia 1.01.2004 r. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit."a" i "c" oraz art.135 oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.