II SA/Kr 442/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Aldona Gąsecka-Duda ( spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziąja AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...].06.2002r. Z. P. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozpoczęciu w tej dacie przez M. P. – S. i B. T. P. na nieruchomości położonej przy ul. [...] w S. nielegalnej budowy, polegającej na wykładaniu powierzchni gruntu kostką brukową, wbrew decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...].05.2000r., znak [...], wnoszącej sprzeciw do rozpoczęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia [...].05.2000r., dotyczącym między innymi wyłożenia powierzchni płytkami ceramicznymi lub kostką brukową, które to roboty jak podano w uzasadnieniu decyzji wymagają pozwolenia na budowę. Z. P. podnosił w tym piśmie, że podczas robót budowlanych naruszono należącą do niego, sąsiadująca nieruchomość, położoną w S.. przy ul. [...], gdzie w obszarze działki nr [...] bez wyznaczenia granic rozpoczęto już wykopy i niwelację terenu, a na teren działki wjeżdżają ciężkie środki transportu z materiałami budowlanymi bez jego zgody jako właściciela. W związku z zaistniałym stanem rzeczy, wyżej wymieniony wnosił o natychmiastowe podjęcie przewidzianych prawem działań, które skutecznie uniemożliwią dalsze kontynuowanie opisanej samowoli budowlanej oraz spowodują przywrócenia naruszonej nieruchomości do stanu poprzedniego. Na powyższe zawiadomienie organ pierwszej instancji udzielił Z. P. odpowiedzi w piśmie z dnia [...].06.2002r., w którym z powołaniem się na wyniki dokonanych w tej dacie oględzin, potwierdził fakt wykonania przez B. P. bez wymaganego pozwolenia na budowę w czerwcu 2002r. utwardzenia części działki o powierzchni około 15 m2 kostką brukowej i dalszej części, poprzez ułożenie dwóch pasów z betonowych płyt chodnikowych 50 x 50 cm, o długości 6 m i 5,5 m oraz budowy fragmentu ogrodzenia wewnętrznego z prefabrykowanych elementów betonowych ( 6 przęseł o długości 2 m każde, pas dolny pełny, pas górny ażurowy, wysokość ogrodzenia śr. 1 m), jak również wskazał na okoliczności i przepisy uzasadniające odstąpienie od dalszych czynności . Wyjaśnił w szczególności Na skutek pisma skarżącego z dnia [...].06.2002r., w którym kwestionował on prawidłowość stanowiska organu pierwszej instancji, sygnalizował fakt kontynuowania przez inwestorki samowolnej budowy, opisywał stan prawny nieruchomości oraz uzasadniał istnienie przesłanek do wstrzymania robót realizowanych w warunkach samowoli budowlanej na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i wydania na podstawie art. 51 decyzji nakazującej rozbiórkę części wybudowanych urządzeń budowlanych wykraczających poza geodezyjne wyznaczone w terenie granice działki nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął ponownie czynność i decyzją z dnia [...].07.2002r., znak [...], na podstawie art. 104 k.p.a., art. 4 oraz art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ( t.jednol. Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm. ) - odmówił wydania nakazu rozbiórki części urządzeń budowlanych wykonanych na działce przy ul. [...] w S., obejmujących ogrodzenia między działkami, częściowo kostkę brukową, pasy z płyt chodnikowych, uzupełnienie betonowe pasów z płyt chodnikowych i krawężników, W uzasadnieniu decyzji wskazał między innymi na fakt wszczęcia postępowania na wniosek Z. P. z dnia [...].06.2002r. oraz dokonane w dniu [...].07.2002r. oględziny przedmiotowej nieruchomości podczas których ustalono, że na działce utwardzono podjazd do garażu kostką brukową, zbudowano ogrodzenie wewnętrzne prefabrykowane ( 6 przęseł po 2m o wysokości 1,2m ), dwa pasy z płyt chodnikowych wypełnione miejscami wylewką betonową, obrzeże z krawężników wzdłuż jednego z pasów, przy czym prace te wykonano miesiącu czerwcu i lipcu 2002r. Stwierdzając brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki organ pierwszej instancji nawiązał kolejno do brzemienia art. 48, art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz wyjaśnił, że wykonane utwardzenia działki kostką brukową, czy płytami chodnikowymi nie są obiektami budowlanymi, lecz urządzeniami budowlanymi związanymi z istniejącym na tej działce budynkiem garażowym i służą poprawie sposobu jej zagospodarowania, natomiast budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę , a obowiązek zgłoszenia dotyczy jedynie budowy ogrodzeń od strony ulic, dróg, placów i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,2m. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6.03.2000r. sygn. akt P 107/99 ( Dz. U. Nr 16 z roku 2000, poz. 214) został uchylony § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określający techniczne wymagania stawiane ogrodzeniom usytuowanym w granicy działek, zaś sprawy naruszenia własności winny być rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2002r., znak [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r -Prawo budowlane ( t. jednol. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. ), po rozpatrzeniu odwołania Pana Z. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2002r., znak: [...] - uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z uwzględnieniem zaskarżonego rozstrzygnięcia i zarzutów odwołania, przedstawiając szczegółowo przebieg postępowania od daty złożenia przez Z. P. pisma z dnia [...].06.2002r., w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji podano iż analiza akt sprawy wykazała, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Wyjaśniono w tym zakresie, że organ pierwszej instancji w trakcie dokonanej kontroli w dniu [...].06.2002r. stwierdził, że wykonane samowolnie roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki zostały zakończone i na tamtą chwilą nie było podstaw do ich wstrzymywania. Z przeprowadzonych w dniu [...].07.2002r. oględzin oraz z porównania szkiców sytuacyjnych załączonych do protokołu z dnia [...].06.2002r. i [...].07.2002r. wynika jednakże, że roboty związane z wykonywaniem utwardzenia działki były nadal prowadzone po [...].06.2002r. Zachodzi zatem uzasadniona wątpliwość, czy roboty te nie będą kontynuowane, bowiem jak wynika ze szkicu sytuacyjnego, wykonany ( przedłużony ) pas z płyt chodnikowych jest krótszy od drugiego ( istniejącego), a zatem nie można wykluczyć, iż M. P. –S., ukarana mandatem karnym za samowolne wykonywanie robót budowlanych, będzie je kontynuować. Stwierdzono nadto, że wszczęte postępowanie, jak również zaskarżona decyzja są nieadekwatne do złożonego wniosku, zaś powołany w podstawie prawnej przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane nie przystaje do ustaleń oraz rozstrzygnięcia decyzji. W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji winien wyjaśnić, czy przedmiotowe roboty zostały ostatecznie zakończone i stosownie do poczynionych ustaleń podjąć adekwatne rozstrzygnięcie, ustalając również jednoznacznie inwestora przedmiotowych robót oraz wszystkie osoby będące stronami w sprawie, którym stosownie do art. 10 k.p.a przed wydaniem należy umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań . Kontynuując postępowanie po wydaniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2002r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].10.2002r., znak [...], na podstawie art. 50 oraz art. 81 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (t. jednol. Dz. U. Nr 106 z 2000r, poz. 1126 ze zm.), a także art. 123 k.p.a. - odmówił wstrzymania robót budowlanych przy zrealizowanych urządzeniach budowlanych obejmujących ogrodzenia między działkami, częściowo kostkę brukową pasy z płyt chodnikowych, uzupełnienia betonowe pasów z płyt chodnikowych, krawężników, na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu postanowienia podano ustalenia co do zrealizowanych robót analogiczne do zawartych w decyzji z dnia [...].07.2002r., znak [...], eksponując treść zgłoszonego przez Z. P. przed jej wydaniem żądania dokonania rozbiórki wszystkich wykonanych przez inwestorski urządzeń naruszających jego nieruchomość, doprowadzenie jej do stanu poprzedniego, nawiązano również do. rozstrzygnięcia zawartego w powyższej decyzji oraz motywów jej uchylenia w trybie odwoławczym. Wyjaśniono dalej, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...].10.2002r. M. P. –S. złożyła w Inspektoracie oświadczenie, że roboty budowlane w postaci wykonanego ogrodzenia między działkami, utwardzonego terenu inwestorki wykonały w całości na działce oznaczonej nr [...]. Z uwagi na nieprecyzyjne określenie żądania we wniosku z dnia [...].06.2002r., pismem z [...].09.2002r. Z. P. jako strona został wezwany do złożenia w Inspektoracie dodatkowych wyjaśnień oraz jego sprecyzowanie. Mimo zgłoszenia się zgodnie z wezwaniem wyżej wymieniony odmówił udzielenia odpowiedzi, pozostawiając jedynie pismo z dnia [...].10.2002r, w którym między innymi wskazuje, że domagał się i nadal konsekwentnie się domaga bezzwłocznego wstrzymania robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia i podjęcia przepisanych prawem działań, które doprowadzą je do stanu zgodnego z prawem. Uwzględniając powyższe pismo i wcześniejszy wniosek przyjęto zatem, że żądaniem strony jest wstrzymanie robót budowlanych, które jednakże uznano za bezzasadne w sytuacji, gdy roboty budowlane przy wykonaniu urządzeń budowlanych w postaci utwardzenia części działki kostką brukową, czy płytami chodnikowymi, zostały wykonane. Wskazano ponadto, że podejmowanie jakichkolwiek innych działań również nie znajduje uzasadnienia, bowiem wykonane roboty są urządzeniami budowlanymi, które nie podlegają art. 48 Prawa budowlanego, a sposób ich wykonani nie daje podstaw do nakazywania jakichkolwiek zmian czy przeróbek. Mając na z art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlanego oraz treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6.03.2000r. sygn. akt P. 10/99 ( Dz. U. Nr 16 z roku 2000, poz. 214 ), którym został uchylony § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jednolity tekst Dz. U. Nr 15 z 1999r. poz. 140 ze zmianami), określający techniczne wymagania stawiane ogrodzeniom usytuowanym w granicy działek stwierdzono, że budowa ogrodzeń między posesjami, o wysokości do 2,2 m, nie wymaga zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec takiego ogrodzenia nie są również określone warunki techniczne jakim powinno ono odpowiadać, a sprawy naruszenia własności nie należą do kompetencji Inspektoratu i winny być rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone w terminie przez Z. P., który w zażaleniu do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucał, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, rozstrzyga w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jego wykonanie powodowałoby czyn zagrożony karą i zawiera wady powodujące nieważność postanowienia z mocy prawa. Uzasadniając w obszernych wywodach powyższe zarzuty, wskazując na szereg popełnionych przez organ pierwszej instancji uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego i stosowaniu prawa skutkujących wystąpieniem przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 3 , 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., skarżący informował również iż w okresie [...].10.2002r. - [...].10.2002r. na działce nr [...] wykonano kolejny pas utwardzając z betonowych płyt chodnikowych i wy lewek betonowych, a na terenie działki nr [...] wyłożono betonowymi płytami chodnikowymi i krawężnikami powierzchnię gruntu wzdłuż ogrodzenia. Z. P. domagał się wyjaśnienia wszystkich zarzutów składanych w swoich dotychczasowych wnioskach i wystąpieniach, a także zwrotu kosztów za jego stawiennictwo na błędne wezwanie go przez organ pierwszej instancji w dniu [...].09.2002r. W toku postępowania zażaleniowego, w piśmie z dnia [...].12.2002r. skarżący eksponował nieadekwatność rozstrzygnięcia do zgłoszonego żądania, podnosił iż organ pierwszej instancji nie ustalił i nie określił w treści postanowienia inwestora robót, kwestionował jego bezstronność przejawiającą się w tłumaczeniu działań tychże przy dokonanej po raz kolejny samowoli budowlanej, zwracał uwagę na zaniechanie urzędowego zawiadomienia prokuratury o popełnieniu przez inwestorski przestępstwa i wszczęcia procedury z art. 90 Prawa budowlanego oraz błędne zastosowanie postępowania mandatowego. Do powyższego pisma skarżący dołączył zdjęcie na dowód stanu faktycznego jaki istniał w dniu [...].10.2002r. w zakresie robót budowlanych prowadzonych samowolnie na działce nr [...], powtarzając informację co do robót prowadzonych nadal na działce nr [...]. W kolejnym piśmie z dnia [...].01.2003r. Z. P. zakwestionował wiarogodność przeprowadzonego w toku postępowania odwoławczego w dniu [...].12.2002r. bez jego zawiadomienia dowodu z kontroli dokonanej przez przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego na nieruchomościach położonych przy ul. [...] i [...], jako nierzetelnej, fałszującej obiektywnie istniejący stan faktyczny sprawy, przedkładając dla wykazania prawdziwości tego zarzutu szkice , zdjęcia oraz protokół graniczny, mające dowodzić nieprawidłowości podjętych wówczas czynności i dokonanych ustaleń, a w szczególności faktu prowadzenia przez inwestorski na przedmiotowych nieruchomościach robót budowlanych w dniu [...].10.2002r., jak również w okresie późniejszym tj. [...].12.2002r. i [...].12.2002r. W związku z bezzasadnym uchylaniem się przez organ pierwszej instancji od działań przewidzianych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, które to zaniechanie przyczyniło się do naruszenia stanu posiadania nieruchomości, praw własności i utrwalenia tego niezgodnego z prawem stanu rzeczy, skarżący domagał się wyciągnięcia konsekwencji dyscyplinarnych w stosunku do pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, rewizji całego postępowania, jednoznacznego wyjaśnienia wszystkich zarzutów, zwrotu poniesionych kosztów oraz zastrzegał prawo dochodzenia od organów nadzoru budowlanego stosownego odszkodowania. Postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16.03.2003r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (t. jednol. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. ), po rozpatrzeniu zażalenia Z. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2002r., znak [...] - utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano na wydane uprzednio w obu instancjach decyzje, treść zaskarżonego postanowienia, przytoczono zarzuty zażalenia, zaś dokonując całościowej oceny stanu faktycznego stwierdzono brak podstaw do jego uchylenia wskazując , że wbrew twierdzeniom Z. P. przedmiotowe postanowienie nie jest dotknięte wadami ani też nie narusza prawa w sposób wymagający stwierdzenia jego nieważności. Wyjaśniono w tym zakresie, że przepis art. 50 ustawy Prawa budowlanego organ pierwszej instancji zastosował a contrario, stwierdzając iż nie zachodzą przesłanki do wstrzymania robót, które zostały wykonane. Wstrzymywanie robót budowlanych już wykonanych w sytuacji, gdy nie są dalej realizowane mogło tylko stanowić o odmowie ich wstrzymania, gdyż art. 50 ustawy Prawo budowlanego skierowany jest na roboty budowlane w toku ich wykonywania. Jak wynika z akt sprawy, w tym z protokołu kontroli dokonanej przez organ pierwszej instancji w dniu [...].12.2002r., zakres wykonanych robót związanych z utwardzeniem dojazdów do garażu nie uległ zmianie od czasu oględzin dnia [...].07.2002r., inwestorka T. P. oświadczyła, że ani ona, ani jej córka M. P. –S. nie wykonywały w tym czasie jakichkolwiek robót budowlanych na działce - zatem roboty budowlane przy wykonaniu urządzeń budowlanych w postaci utwardzenia części działki kostką brukową oraz płytami chodnikowymi należy uznać za zakończone. Jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji, ogólny stan techniczny utwardzenia pozwala na jego bezpieczne użytkowanie dla potrzeb gospodarczych, a zatem mimo, że roboty te zostały wykonane samowolnie, brak jest podstaw do nakazu wykonywania ich oceny pod kątem spełnienia przepisów technicznych, zaś za samowolne wykonanie przedmiotowych robót M. P. –S. jako jedna z inwestorek została ukarana mandatem karnym. Roboty związane z wykonaniem fragmentu ogrodzenia wewnętrznego na tej działce nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia w myśl art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego z 1994r. Odpowiadając na zarzuty podniesione w zażaleniu podano, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku Z. P., będącego stroną w sprawie, wydana przez organ pierwszej instancji decyzja została uchylona w wyniku jego odwołania i w takim przypadku zadaniem organu pierwszej instancji było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W tym celu organ ten mógł i miał prawo dokonywać oględzin, odbierać oświadczenia od stron oraz świadków, a także przeprowadzać rozprawę administracyjną w myśl art. 89 oraz art. 90 k.p.a. Stosownie zaś do art. 50 k.p.a. organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. W zaistniałej sytuacji niezbędne było wezwanie Z. P. celem sprecyzowania przez niego żądania odnośnie wykonanych urządzeń na przedmiotowej działce oraz złożenia wyjaśnień i udokumentowania podziału geodezyjnego nieruchomości z określeniem wszystkich prawnych jej właścicieli, stąd żądanie zwrotu kosztów poniesionych przez niego w związku z tym wezwaniem jest nieuzasadnione. Niezrozumiały jest zarzut skarżącego, że zaskarżone postanowienie nie zawiera oznaczenia strony, stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu , bowiem w rozdzielniku postanowienia wymienione są osoby (strony postanowienia), do których zostało ono skierowane. Wszystkie te osoby brały również udział w postępowaniu, o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru kierowanych do nich zawiadomień, przy czym Z. P. występując w roli pełnomocnika Z. P. oraz I. P. S. zobowiązany był informować reprezentowane przez siebie osoby o wynikach powadzonego postępowania. Z. P. wstrzymał się od udzielenia odpowiedzi na pytanie organu pierwszej instancji dotyczące prawnych właścicieli działek Nr [...],[...], [...] i [...] ( protokół z przyjęcia zeznania strony z dnia [...].09.2002r. ), a na potwierdzenie informacji zawartej w piśmie z [...].06.2002r. odnośnie współwłaścicieli wyżej wymienionych działek nie przedłożył żadnego dowodu. Przedstawione przez skarżącego zdjęcia (wykonane, jak twierdzi, w dniu [...].10.2002r.) ze szczegółowym opisem wykonanych robót wskazują wprawdzie, że roboty budowlane związane z wykonaniem utwardzenia na przedmiotowej działce były kontynuowane pomiędzy [...].07.2002r. a [...].10.2002r., jednakże nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że były kontynuowane w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, a także w terminie późniejszym bowiem zdjęcia wykonane przez organ pierwszej instancji w trakcie kontroli dnia [...].12.2002r. obrazują taki sam stan faktyczny, jak na zdjęciach przedłożonych przez Z. P. z dnia [...].10.2002r. Jak wyjaśniono dalej organy nadzoru budowlanego nie są władne do orzekania w sprawach dotyczących naruszenia własności działki, gdyż sprawy te podlegają kognicji sądów powszechnych, zaś odnośnie pozostałych zarzutów podniesionych w zażaleniu stwierdzono, że jak wynika z akt sprawy, w toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji udzielał Z. P. odpowiedzi na podnoszone przez niego zarzuty, zaś polemika skarżącego z tym stanowiskiem nie podlega uwzględnieniu. Wnosząc w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16.03.2003r., znak [...], kwestionując także zasadność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2002r., znak [...], Z. P. zarzucał w szczególności, że w zaskarżonych postępowaniach organy nadzoru budowlanego dopuściły się istotnego naruszenia prawa, gdyż wbrew dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie wstrzymały prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia oraz niezgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zaniechały określenia czynności, jakie należało wykonać w celu do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, nie dopełniając tym samym obowiązku wynikającego z przepisów art. 87 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Skarżący podnosił, że w toku postępowania dopuszczono się licznych uchybień, zaniechań, zaniedbań i znacznej, nieuzasadnionej bezczynności, doszło też do naruszenia obowiązków, które to okoliczności łącznie miały bezpośredni, istotny wpływ na wynik sprawy. Kolejne stawiane w skardze zarzuty dotyczyły popełnienia przez oba organy przestępstwa i nadużycia , dopuszczenia się w licznych przypadkach mataczenia sprawy, oszustw, manipulacji faktami, zafałszowań istniejącej rzeczywistości, wydawania fałszywych świadectw, dokonywania kłamliwych ustaleń, podejmowania nieuprawnionych działań oraz interpretacji przepisów prawa budowlanego i kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący informował, że aspekty popełnionych przez organy oraz ich pracowników zaniedbań, nienależytego wykonywanie zadań, naruszania praworządności i słusznych interesów stron oraz przewlekłości i biurokratycznego załatwiania sprawy zostały przeze niego równolegle zaskarżone do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie przepisów art. 221 k.p.a. oraz sygnalizował możliwość ich przypozwania do wszczętego przeciwko inwestorowi procesu cywilnego w celu współodpowiedzialności za wyrządzone szkody. Jak podawał wszystkie podnoszone w skardze zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione w jego pismach i wystąpieniach zgromadzonych w aktach sprawy wraz dowodami ich zasadności. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia [...].08.2006r. Z. P. podtrzymał powołane w toku dotychczasowego postępowania zarzuty, podnosząc dodatkowo naruszenie art. 79 i 10 k.p.a. i zasady bezstronności z uwagi na niezawiadomienie skarżącego w postępowaniu odwoławczym o terminie kontroli dnia [...].12.2002r., do której to czynności dopuszczono jedynie stronę przeciwną, a jej wyniki nie odzwierciedlają istniejącego wówczas stanu faktycznego. Skarżący wskazywał na wynik prowadzonego przeciwko inwestorom procesu o wydanie nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z prawem oraz wydany w nim wyrok z dnia [...].12.2005r. sygn. akt [...] który dowodzi , że w toku postępowania administracyjnego właściwe organy nadzoru budowlanego, nie wstrzymując samowolnie wykonywanych robót budowlanych, łącznie z inwestorem przyczyniły się do naruszenia, zajęcia i zabudowania przedmiotowej nieruchomości, co skutkowało Skarżący informował o bezzasadnym uchyleniu się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od merytorycznego rozpatrzenia złożonej przez niego w trybie art. 221 k.p.a. skargi oraz w świetle powyższych okoliczności wnosił o skorzystanie przez Sąd w niniejszej sprawie z uprawnień wynikających z art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, celem wyeliminowania w przyszłości podobnych naruszeń prawa. Stosownie do przepisów działu V powołanej powyżej ustawy wnosił o zasądzenie na jego rzecz od organów, które wydały zaskarżone postanowienie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego i kosztów sądowych.. Składając spis kosztów poniesionych przeze skarżącego w toku postępowania w niniejszej sprawie niezbędnych do celowego dochodzenia praw, Z. P. informował, że nie zostały one zasądzone od pozwanych w postępowaniu cywilnym przed Sądem Rejonowym w sprawie sygn. akt [...], gdzie powództwo oddalono w tej części. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie jak bezzasadnej, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu oraz informując o uznaniu za nieuzasadnione skarg kierowanych w przedmiotowej sprawie przez Z. P. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje. Zgodnie z treścią art. 97§1 ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art.3 ustawy z dnia 30.08.2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy, uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany powołaną podstawą prawną oraz granicami skargi wyznaczonymi przez zakres zaskarżenia , podnoszone w niej zarzuty i zgłaszane wnioski ( art. 134 p.p.s.a. ). Orzekanie w granicach sprawy oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem co do zasady ówcześnie obowiązującego stanu prawnego. Mając na uwadze treść opisanych wyżej orzeczeń, okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać zasadną. Zarówno zaskarżone postanowienie jaki i poprzedzające jego wydanie postanowienie organu pierwszej instancji naruszają prawo z uwagi na szereg uchybień proceduralnych popełnionych przy ich wydaniu. Poza szerszymi rozważaniami pozostaje kwestia wadliwości związanych z wydaniem decyzji z dnia [...].07.2002r., znak [...], uchylonej prawidłowo przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...].09.2002r., znak [...], od której nie wniesiono skargi . Wskazania zawarte w tym rozstrzygnięciu miały wpływ na właściwe ukierunkowanie postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym i żądaniem skarżącego , który od daty jego wszczęcia na skutek pisma Z. P. z dnia [...].06.2002r. jednoznacznie i konsekwentnie domagał się wydania przez organ nadzoru budowlanego orzeczeń w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. O ile nie budzi zastrzeżeń dokonana w uzasadnieniach obu kwestionowanych postanowień kwalifikacja robót polegających na utwardzeniu gruntu jako mających za przedmiot wykonanie urządzenia budowlanego zapewniającego możliwość użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz przyjęcie iż roboty budowlane polegające na utwardzeniu wjazdu nie są budową w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, czy rozważania dotyczące realizacji ogrodzenia, o tyle zarówno same rozstrzygnięcia organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i dalsze ich uzasadnienie, nie mogą zostać uznane za prawidłowe . Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego budowlane ( t. jednol. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. ), którego stosowanie organy te rozważały w przedmiotowej sprawie - w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach, zaś w myśl ust. 2 tego artykułu - w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót, 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Ustęp 3 art. 50 przewiduje, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, natomiast ust. 4, że postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1. Ta ostatnia regulacja naprowadza na ścisły związek postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych z postępowaniem przewidzianym w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego , który z kolei wyraźnie nawiązuje do treści zawartej w art. 50 oraz przesądza, że wydawane na jego podstawie decyzje zapadają w tym samym postępowaniu, w którym podejmuje się czynności" związane z wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowiącym jego początkowy etap i to właśnie owe decyzje służą rozstrzygnięciu o losach inwestycji realizowanej w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Załatwienie sprawy w inny sposób również odbywa się w myśl zasad z art. 104 § 1-2 k.p.a. decyzją administracyjną. Jak wskazano wyżej przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego określa wprost w swej treści trzy niezależne przesłanki zastosowania przewidzianego w nim nakazu wstrzymania robót budowlanych, którego orzekanie wraz ze stosowaniem trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 tej ustawy jest aktualne do momentu ich zakończenia. Zakończenie robót budowlanych prowadzonych w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie skutkuje jednakże automatycznie ich legalizacją, a to z uwagi na treść art. 51 ust. 4 wskazanego aktu prawnego, który nakazuje odpowiednie stosowanie postanowień zawartych w przepisach ust. 1-3 tego artykułu jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Wystąpienie w toku postępowania administracyjnego zmiany stanu faktycznego polegającej na zakończeniu przez inwestora robót budowlanych prowadzonych w warunkach przewidzianych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, czyniąc je bezprzedmiotowym uzasadnia jak wskazano wyżej wydanie decyzji, nie zaś postanowienia o odmowie wstrzymania robót budowlanych i nie wyklucza wszczęcia z urzędu lub na wniosek strony postępowania w trybie art. 51 ust. 4 , które stosownie do tego przepisu oraz w myśl 104 § 1-2 również załatwiane jest decyzją. Co do charakteru postanowień wydawanych w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego należy zwrócić uwagę na ich specyfikę. Orzeczenia te nie należą "do typowych postanowień o charakterze procesowym zapadających w kwestiach incydentalnych związanych z samym postępowaniem, lecz przewidziane zostały przez ustawodawcę w regulacji materialnoprawnej, ich stosowanie wymaga ustaleń z zakresu prawa materialnego i dotyczą istoty sprawy. Znaczenie tych aktów administracyjnych nie ogranicza się tylko do sfery postępowania administracyjnego wywierając dalej idące skutki prawne, a powyższe nakazuje ich kwalifikację jako swoistych, niekończących postępowania orzeczeń co do istoty, o ściśle określonym w czasie okresie obowiązywania. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu występującego w niniejszej sprawie należy wskazać iż właściwą formą orzekania w sytuacji zakończenia prowadzenia samowolnie wykonywanych robót budowlanych związanych z utwardzaniem powierzchni gruntu oraz braku podstaw prawnych do ingerencji w niewymagającą pozwolenia na budowę lub zgłoszenia realizację ogrodzenia była decyzja administracyjna, natomiast samo stwierdzenie o zakończeniu robót budowlanych należy uznać natomiast za dowolne . W postanowieniu organu pierwszej instancji pomimo takich twierdzeń nie powołano co do tej okoliczności żadnego dowodu, a ustalenia organu drugiej instancji nie mogą zostać uznane za prawidłowe. Istotne z punktu widzenia stosowania regulacji z art. 50 ust. 1 - Prawa budowlanego zakończenie robót budowlanych nie jest kategorią związaną z intencjami, zamiarami, deklaracjami czy oświadczeniami podmiotów prowadzących inwestycję i winno być postrzegane jako obiektywny fakt, dający się stwierdzić w rzeczywistości poprzez świadczące o takim stanie cechy, zwłaszcza w sytuacji występującej i znanej organom w niniejszej sprawie, w której uprzednio w toku postępowania po dacie oględzin dnia [...].06.2002 r. ujawniono w sposób nie budzący wątpliwości dalsze prowadzenie robót budowlanych, odnotowane w protokole oględzin dnia [...].07.2002r. Takich okoliczności nie uwzględniono jednak także w uzasadnieniu postanowienia organu drugiej instancji, który powołuje się na nie mające w myśl art. 75 § 1-7 k.p.a. i art. 86 k.p.a. charakteru dowodu oświadczenie T. B. P. z dnia [...].12.2002r., jego wywody tam gdzie nawiązuje do dokumentów dotyczących stanu na gruncie są niespójne i wewnętrznie sprzeczne, co narusza zasady z art. 80 k.p.a. W jednym fragmencie uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego z powołaniem się na protokół kontroli dokonanej przez organ pierwszej instancji w dniu [...].12.2002r. podaje się bowiem, że zakres wykonanych robót związanych z utwardzeniem dojazdów do garażu nie uległ zmianie od czasu oględzin dnia [...].07.2002r., zaś nieco dalej iż przedstawione przez skarżącego zdjęcia wykonane, jak twierdzi, w dniu [...].10.2002r. ze szczegółowym opisem wykonanych robót wskazują, że roboty budowlane związane z wykonaniem utwardzenia na przedmiotowej działce były kontynuowane pomiędzy [...].07.2002r. a [...].10.2002r. Kwestii tych z naruszeniem zasady z art. 7 k.p.a i 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśni organ drugiej instancji, który też wbrew wymogom wynikającym z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie .odniósł się w uzasadnieniu postanowienia do szeregu zarzutów skarżącego, w tym dotyczących czynności dokonanej w postępowaniu odwoławczym dnia [...].12.2002r, jakie Z. P. zgłosił w piśmie z [...].01.2003r.. Podkreślenia wymaga iż właściwą procesową formą mającą na celu stwierdzenie istotnego dla rozstrzygnięcia stanu rzeczy jest nie urzędowa kontrola, lecz przewidziany w art. 85 § 1 -2 k.p.a dowód z oględzin, który pomimo wątpliwości organu co do istotnych w sprawie okoliczności nie został przeprowadzony co już z tej li tylko przyczyny czyni zasadnymi zarzuty skarżącego dotyczące czynienia ustaleń na podstawie czynności z dnia [...].12.2002r. Jak wynika z uzasadnień obu kwestionowanych postanowień poza ustaleniami organów pozostały istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie dotyczące lokalizacji urządzeń budowlanych służących utwardzeniu powierzchni gruntu, zaś ich umiejscowienie tylko na podstawie zeznań M. P. –S. z dnia [...].09.2002r. jako znajdujących się wyłącznie na działce nr [...], przy .odmiennych twierdzeniach skarżącego, wskazującego również działki nr [...], nr [...] i [...] oraz braku dokumentów geodezyjnych i niewykorzystaniu innych środków dowodowych jest nie jest wystarczające. W samych orzeczeniach brak ustaleń dotyczących kręgu stron postępowania, aczkolwiek w aktach sprawy znajdują się tym zakresie pewne dowody w postaci postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...].03.2001 r. sygn. akt [...], notatki służbowej z [...].07.2002r. wskazującej na przeprowadzenie dowodu z danych ujawnionych w ewidencji gruntów odnośnie działek nr [...], nr [...] , nr [...] , nr [...], aktu notarialnego z dnia [...].08.1973r. Rep. A nr [...] i zeznań M. P. –S. z dnia [...].09.2002r . Ponadto w obu postanowieniach widoczne są niedokładności we wskazaniu materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz budzi zastrzeżenia wprowadzenie w uzasadnieniach obu orzeczeń bez wskazania podstawy prawnej elementów, o których orzeka się w decyzjach administracyjnych narusza. Stwierdzenia dotyczące prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni gruntu nie są poparte zresztą odpowiednimi ustaleniami, zaś w aktach sprawy brak stosownych dowodów. Wskazane wyżej uchybienia były przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego sygnalizowane, przy czym uwzględniając zarzuty i wnioski podnoszone przez niego w zażaleniu nie można uznać, że nie stwarzaj ą podstaw do stwierdzenie nieważności wydanych postanowień. W szczególności co do przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można przyjąć, że kwestionowane postanowienia zostały wydane bez podstawy prawnej, co uogólniając maiłoby miejsce w przypadku braku przepisu prawnego umocowującego administrację publiczną do działania w sferze będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, albo w sytuacji zastosowania aktu administracyjnego do stanów faktycznych pozostających w kompetencji administracji załatwianych jednakże w innych niż akt administracyjny formach jej działania. Brak także podstaw do uznania, że postanowienia te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, do czego nie upoważnia li tylko wystąpienie licznych uchybień proceduralnych, skutkujących koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przy wyeliminowania tych wadliwości. Także niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym wydanie orzeczenia mającego charakter negatywny - o odmowie wstrzymania robót budowlanych -nie stwarza takiej podstawy, na co naprowadzają już wstępne rozważania. Zwrócono w nich uwagę na specyfikę regulacji zawartej w tym przepisie, gdzie ustawodawca dla orzekania o materii rozstrzyganej w analogicznych wypadkach decyzją przewidział postanowienie, zaś taka forma jak w przypadkach innych kodeksowych postanowień może naprowadzać na dopuszczalność wydawania orzeczeń odmawiających uwzględnienia zgłaszanych przez strony wniosków. Jak wskazuje bogate orzecznictwo przepis w art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego w zakresie ich stosowania należy do budzących wątpliwości interpretacyjne, przy czym zakwestionowane przez skarżącego akty z uwagi na ich charakter nie wywołują bezpośrednio społeczno-gospodarczych skutków. Nie zachodzi w sprawie niniejszej również przypadek wymieniony w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z uprzednim wydaniem decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...].05.2000r., znak [...] wobec braku tożsamości sprawy, która ma miejsce w sytuacji wystąpienia tych samych podmiotów , tego samego przedmiotu i tego samego stanu sprawy przy niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Brak również podstaw do uznania, że postanowienia zostały skierowana do podmiotów nie będących stroną postępowania - o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.. Ich krąg był przedmiotem badania w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, wynika z rozdzielników wydanych skarżący nie kwestionuje iż wraz z reprezentowanymi przez niego osobami jest stroną postępowania, zaś interes prawny pozostałych podmiotów występujących w postępowaniu w takim charakterze wynika już li tylko z okoliczności realizacji inwestycji, niezależnie od przysługującego im prawa własności lub współwłasności nieruchomości. Skarżący w uzasadnieniu zażalenia nie podał przepisu stanowiącego podstawę nieważności kwestionowanych postanowień z mocy prawa, a okoliczności podawane przez niego dla uzasadnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 nie stanowiąc jej realizacji. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, stwierdzając w sprawie niniejszej istotne naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc za podstawę art. 145 .§ 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wyeliminowanie wytkniętych uchybień. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Orzekanie w niniejszej sprawie o kosztach postępowania administracyjnego nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa, natomiast kwestia stosowania art. 155 p.p.s.a. pozostaje poza rozważaniami jako nie należąca do samego rozstrzygnięcia zawartego w wyroku.