II SA/Kr 442/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi G.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 stycznia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. ([...] na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 stawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nakazał G.B. rozbiórkę budynku inwentarsko-gospodarczego o konstrukcji murowanej i wymiarach w rzucie poziomym 6,20x5,00 i 5,12 x 2,80 oraz 7,80 m x 5,60 m posadowionego na działce nr 1 w miejscowości N. , gm. Ł. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ I instancji podał co następuje: Na działce nr 1 w N. , gm. Ł. znajduje się budynek inwentarsko - gospodarzy o wymiarach w rzucie poziomym w 6,20 x 5,00 m i 5,12 x 2,80 oraz 7,80 x 5,60 m (załącznik do protokołu z kontroli z dnia 6 września 2010 r.) o konstrukcji murowanej. Budynek nie posiada dachu nad częścią inwentarską; jest w trakcie realizacji, o czym świadczy brak płyty stropowej nad częścią gospodarczą. W budynku tym nadbudowano ścianę zewnętrzną do wysokości ok. 3 do 4 rzędów pustaków oraz wykonano ścianę zewnętrzną od strony wschodniej i północnej. Zgodnie z oświadczeniem G.B. (właścicielki działki 1 ) inwestorem przedmiotowego budynku był zmarły J.B. , a budowa została rozpoczęta w 1992 r. Wznowiona została w 2009 r., a następnie wstrzymana postanowieniem PINB z dnia 24 stycznia 2011 r. Powierzchnia przedmiotowego budynku wynosi ok. 89,00 m², w związku z czym na inwestorze ciążył obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. G.B. nie przedłożyła pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Ł. z dnia 30 grudnia 2004 r. (Dz. U. Woj. [...]) wynika, że przedmiotowy obiekt leży w terenie oznaczonym symbolem MRJ - teren zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej, który dopuszcza realizację budynków gospodarczych, dlatego też organ nadzoru wszczął postępowanie naprawcze. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. wstrzymał prowadzone roboty budowlane oraz nakazał G.B. przedłożyć w terminie 3 miesięcy od otrzymania postanowienia dokumenty dotyczące jego budowy w celu przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ust 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Termin na dostarczenie w/w dokumentów upłynął z dniem 23 kwietnia 2011 r., jednakże do dnia wydania decyzji nie przedłożono ich organowi administracji. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazły przepisy prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. Wykonane na działce nr 1 roboty budowlane zakwalifikowano jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), na rozpoczęcie której konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę . Jednakże w sytuacji wykonania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeśli inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru powinien w pierwszej kolejności wszcząć postępowanie naprawcze i zobowiązać inwestora do przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Niewywiązanie się przez Inwestora z nałożonego obowiązku obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Adresatem decyzji dotyczących legalizacji bądź rozbiórki samowoli budowlanej powinien być inwestor t.j. podmiot, który wykonał roboty budowlane. Inwestor zachowuje jednak interes prawny (w rozumieniu art. 28 kpa) tylko do czasu kiedy nie utraci prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli nieruchomość stała się własnością innego podmiotu (inwestor przeniósł własność w drodze umowy lub własność przeszła wskutek dziedziczenia) albo jeśli prawa inwestora do nieruchomości wygasły (wygasła umowa najmu, dzierżawy itp.) stroną postępowania, adresatem decyzji staje się właściciel nieruchomości. Inwestor zmarł, a obecną właścicielką dz. nr 1 na której znajduje się przedmiotowy budynek jest G.B. , dlatego też ona jest adresatem nin. decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła G.B. . Podała, że przedmiotowy budynek był własnością jej teścia J.B. i to on podjął się "remontu budynku gospodarczego, drewnianego". Dodała, że J.B. uzyskał błędną informację od organów administracji co do konieczności dysponowania pozwoleniem na wykonywanie przedmiotowych prac i dlatego nie ubiegał się o pozwolenie na budowę. Dodała, że budynek nie jest przykryty dachem z powodu braku środków finansowych, a lokalne władze obiecały jej pomoc w tym zakresie. Wskazała też, że z przyczyn zdrowotnych i finansowych nie była w stanie dostarczyć dokumentów koniecznych do legalizacji samowoli, jednak przy pomocy "odpowiednich władz" i rodziców możliwe byłoby dostarczenie tych dokumentów i ubezpieczenie budynku. W związku powyższym G.B. wniosła o zmianę decyzji i umożliwienie przykrycia dachem przedmiotowego budynku. W pozostałej części odwołania G.B. opisała swoją sytuację rodzinną, zdrowotną i finansową. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. ([...]) na podstawie art. 138§ pkt 1 w zw. z art. 104 kpa oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy przytoczył zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia, powtórzył ustalenia dokonane prze organ I instancji i podzielił jego ocenę prawną. W szczególności wskazał, że przedmiotowy budynek został prawidłowo zakwalifikowany jako budowa, przez co w myśl. art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane "należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego: "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zastrzeżeniem art. 29 - 31". Przepisy art. 29 ustawy Prawa budowlanego nie przewidują zwolnienia z obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy powyżej 25 m², w związku z czym przed przystąpieniem do prowadzenia robót budowlanych na inwestorze ciążył obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się zaś do treści odwołania podał organ, że trudna sytuacja finansowa i rodzinna odwołującej się nie może mieć wpływu na wynik postępowania, gdyż nie przewidują tego przepisy prawa budowlanego. Również żaden przepis prawa budowlanego nie dopuszcza możliwości ukończenia samowolnie prowadzonych robót budowlanych bez zakończenia procesu legalizacji. Na powyższe rozstrzygnięcie G.B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Skargę uzasadniła "niewiedzą, niedokształceniem, chorobą, bardzo ciężkimi warunkami bytowym w rodzinie". W toku postępowania sądowego podniosła ponadto, że ustalenie organu, iż jej teść podjął budowę obiektu w 1992 r. nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale. Przedmiotowy budynek istniał od 1982 r. i był następnie przez teścia remontowany, po upewnieniu się w urzędzie, że na te roboty nie jest wymagane pozwolenie. Wskazała też, że nie wyjaśniono, z jakich powodów organ zainteresował się obiektem po 30 latach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Badając w opisanych granicach sprawę Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, jako wydana bez należytego wyjaśnienia sprawy, nie może pozostać w obrocie. Organ I instancji dokonał oględzin przedmiotowego obiektu i opisał jego aktualny stan techniczny. Ustalenia jednak co do tego, kiedy, kto i jakie roboty związane z tym obiektem wykonał, poczynione zostały nawet nie na podstawie oświadczeń stron, lecz na treści kierowanych do organu pism osób trzecich (J.B. , A.B. ). To, że przepis art. 75 § 1 kpa dozwala organom administracji na swobodny dobór środków dowodowych nie oznacza, że istotne ustalenia mogą być poczynione z zupełnym pominięciem dostępnych dowodów bezpośrednich. Czynienie takich ustaleń na podstawie pism w sytuacji, kiedy nie ma przeszkód w przeprowadzeniu dowodów z zeznań świadków stanowi uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niezwykle istotne jest to jakie roboty budowlane wykonane były przed 1 stycznia 1995 r., a jakie po tej dacie. Jeśli bowiem miałoby się okazać, że efektem robót wykonanych przed 1 stycznia 1995 r. był obiekt (czy też choćby część obiektu) nadający się do użytkowania, to w tym zakresie proces legalizacyjny należałoby przeprowadzić na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., a to w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Zwrócić przy tym należy uwagę, że właśnie z pism kierowanych w toku postępowania do organu zdaje się wynikać, że przedmiotowy obiekt, co najmniej w części, był użytkowany. Stwierdzić więc należy, że zarówno postanowienie z dnia 24 stycznia 2011 r., jak i zaskarżona decyzja wydane zostały przedwcześnie. Nie jest bowiem wykluczone, że po prawidłowym ustalenia stanu faktycznego sprawy zasadniczy proces legalizacyjny winien być przeprowadzony w innym trybie. Z powyższych względów , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa decyzje organów obu instancji należało uchylić.