II SA/Kr 443/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski WSA Ewa Janowska-del. (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi B.M. i K.M. na decyzję Wojewody w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skargę oddala. Przedmiotem skargi wniesionej przez B.M. i K.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest decyzja Wojewody ........ z dnia ............., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia............., o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli. Zaskarżoną decyzję poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia ........1993r., B.M. zwróciła się do Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w K. o zwrot parceli o powierzchni 213 m2 położonej w............, wywłaszczonej przez Prezydium Rady Narodowej w K. na rzecz Skarbu Państwa. Pismem z dnia ...........1995r, wniosek ten poparł K.M. , przedstawiając orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości, niezbędne do załatwienia sprawy. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia ........ 1966r., Nr ............na podstawie art. 1-3, 19, 20-23, 28, 30 i 31 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1964r, Nr 18, póz. 94), wywłaszczona została część nieruchomości o powierzchni 213m2 z działki nr .......położonej w K. przy ul........., stanowiącej własność małż. B.M. i K. M. , zapisanej w księdze wieczystej Nr ............ Orzeczenie to zostało zatwierdzone decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Uwłaszczenia z dnia ..........1966r., Nr........, po rozpatrzeniu odwołania B.M. i K.M. . Następnie, orzeczeniem z dnia .......1966r. Nr ..........Prezydium Rady Narodowej m. K. - Urząd Spraw Wewnętrznych, działając na podstawie art. 7, 9 ust. 6 pkt 3, art. 23, art. 26 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, orzekło o przyznaniu właścicielom wywłaszczonej nieruchomości odszkodowania w kwocie 8567,79 zł. Małżonkowie M. , pismem z dnia ........1998r. wnieśli o stwierdzenie nieważności zarówno orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia ........1966r. o wywłaszczeniu, jak i orzeczenia tego organu z dnia .......1966r., dotyczącego wysokości ustalonego za tę nieruchomość odszkodowania. Natomiast pismem z dnia ......1995r. B.M. i K.M wnieśli o rozpoznanie Sygn. akt II SA/Kr 443/06 w pierwszej kolejności sprawy o unieważnienie decyzji wywłaszczeniowych, a dopiero następnie rozpatrzenie wniosku o zwrot nieruchomości, jeżeli zajdzie taka potrzeba. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpoznaniu wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. wydał w dniu .........1998r. dwie decyzje: Decyzją o numerze .......na podstawie art. 157 K.p.a. oraz art. 158 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. , Nr ..........z dnia .........1966r., orzekającego o wywłaszczeniu nieruchomości, oraz utrzymującej w mocy to orzeczenie decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia .........1966r. Nr ............Kolejną decyzją z tej samej daty, oznaczoną nr .........na podstawie art. 157 K.p.a oraz art. 156 § 1 K.p.a., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady m. K. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia..........1966r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Następnie, tenże organ po rozpatrzeniu wniosku B.M. i K.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym strona stwierdziła, że zabrano im nieruchomość w oparciu o krzywdzące, obowiązujące wówczas prawo, zaś po zmianie ustroju i powstaniu Trzeciej Rzeczpospolitej wyrządzone im zło powinno zostać naprawione, decyzją z dnia .........1999r. Nr .........na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a utrzymał swoją poprzednią decyzję z dnia .........1998r. w mocy. Skargę na decyzję Prezesa UMiRM z dnia.........1999r. złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B.M. i K.M. wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej decyzji tego organu z dnia.......1998r., odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia .........1966r., dotyczącego wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżący stwierdzili, że organ administracji orzekający w sprawie nie uwzględnił wszystkich istotnych naruszeń, jakie miały miejsce w czasie postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem skarżących organ wywłaszczający nie przedstawił im oferty nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy, nie przeprowadził również wymaganej rozprawy administracyjnej, nie został ponadto zachowany trzymiesięczny termin określony w art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Wyrokiem z dnia ...........2001 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygnaturze akt II SA 2400/99, oddalił skargę B.M. i K.M. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z Sygn. akt II SA/Kr 443/06 .........1999r, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu wyroku stwierdzając, iż trafnie organ centralny uznał w zaskarżonej decyzji, że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, pozwalające na stwierdzenia nieważności orzeczenia z ..........1966r, a więc wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne przekonanie skarżących, że obowiązujące prawo było krzywdzące i pozbawiało właściciela jego własności, nie zapewniając należnego ekwiwalentu, jednakże nie powodowało to, iż wydawane wówczas decyzje administracyjne, wydawane były bez podstawy prawnej. Za nietrafne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia przepisów art. 8 ust. 6 pkt 3, ust 11 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, stanowiących podstawę prawną do ustalenia wysokości odszkodowania za grunt w mieście lub osiedlu, dodając, że ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło zgodnie, z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej na podstawie wyników rozprawy z udziałem biegłego powołanego przez organ do spraw wewnętrznych - prezydium wojewódzkiej rady narodowej, nie stwierdzono również naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958r., przez brak wystąpienia właściciela nieruchomości o dobrowolne jej odstąpienie. Jedynym zarzutem skargi znajdującym potwierdzenie w sprawie był zarzut uchybienia terminu wskazanego w art. 22 ust. 2, co nie miało żadnego wpływu na treść decyzji o wysokości odszkodowania. Kontroli sądowoadministracyjnej nie poddano decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o numerze........., którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. - Urzędu Spraw Wewnętrznych z ......1966r. orzekającego o wywłaszczeniu nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia wniosku strony z dnia .......1993r., Prezydent Miasta K., decyzją z dnia ........2005r., Nr..........., wydaną na podstawie art. 4 ust. 9b1, art. 136 ust. 3, art. 142, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r., Nr 261, póz. 2603 ze zm.), orzekł o odmowie zwrotu części działki nr..........., powstałej z działki nr ............. - w granicach wywłaszczonej parceli nr ..........., na rzecz poprzednich właścicieli – B.M. i K.M. . Organ odwoławczy – Wojewoda .........i, decyzją z dnia ........2006r. Nr.........., zaskarżoną w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, Sygn. akt II SA/Kr 443/06 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy potwierdził, że parcela l. kat. ........o powierzchni.........., stanowiąca własność B.M. i K.M. wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa ostatecznym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia .......1966r., z przeznaczeniem pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe. Zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją geodezyjną, objęta wnioskiem o zwrot przez B.M. i K.M. parcela nr .........weszła w wyniku kolejnych przekształceń geodezyjnych w skład działki nr.................. Natomiast, będąca przedmiotem rozstrzygnięcia organu l instancji, działka nr ...................powstała w wyniku późniejszego zniesienia m. in. działki nr .......przy czym to przekształcenie geodezyjne nie zostało dotychczas ujawnione w księdze wieczystej nr KW.........., zaś stosownie do odpisu powołanej księgi wieczystej, działka nr ........stanowi obecnie własność Spółdzielni Mieszkaniowej "[.....]". Jednocześnie organ odwoławczy ustalił, że parcela l. kat. Nr......, obciążona została ustanowionym na niej na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia ........1968r. (Rep. .......prawem użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[.....] ", a wpisu tego prawa dokonano w księdze wieczystej nr ........ Stan ten istniał w chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zmianom ulegały jedynie podmioty, którym przysługiwało to prawo w stosunku do parceli .......a to w miejsce Spółdzielni Mieszkaniowej "[......] " wstąpiła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[.....] ", a następnie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[.....] ". Powyższe okoliczności organ ustalił na podstawie odpisów z ksiąg wieczystych ............odpisu z dokumentów akt KW ........ zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w K. z dnia ...........1971 r., archiwalnych dokumentów Urzędu Wojewódzkiego w K. dotyczących komunalizacji parceli l. kat. ........decyzją Wojewody ...........z dnia ........1995r. nr ..........Dodatkowo organ odwoławczy ustalił, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[......] " -dotychczasowy użytkownik wieczysty działki ..........powstałej z części parceli ........-nabyła prawo własności tej nieruchomości od Gminy Miejskiej K. , na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu ........2004r. (.........) Sygn. akt II SA/Kr 443/06 Wojewoda .............. wskazał, że zgodnie z art.136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei stosownie do art. 229 ustawy, roszczenie, o którym mowa w przepisie art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie przywołanej ustawy nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W kontekście powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy przyznał, iż to na Skarbie Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, obowiązek ten znosi jednak przepis art. 229 w/w ustawy w sytuacji, gdy skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie jest już w dniu 1 stycznia 1998 roku właścicielem nieruchomości, albo też nie włada tą nieruchomością, gdyż została ona oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (tzn. innemu podmiotowi niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego), a prawa te zostały ujawnione przed dniem 1 stycznia 1998r. w księdze wieczystej). Zatem, do wyłączenia obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dochodzi bez potrzeby merytorycznego rozpoznania, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uwarunkowane jest ono jednak uprzednim ustaleniem, że iż spełnione zostały łącznie ustanowione w tym przepisie przesłanki, które powodują, że przewidziane w przepisie art. 136 ust. 3 roszczenie nie przysługuje. W świetle tego przepisu, jak wskazał Wojewoda, objęta żądaniem nieruchomość musi być przed dniem 1 stycznia 1998 roku: - sprzedana lub obciążona ustanowionym na niej wieczystym użytkowaniem, - nabywcą lub wieczystym użytkownikiem musi być osoba trzecia w rozumieniu tego przepisu, - prawo to musi być ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998r. i stan ten (własność osoby trzeciej lub ujawnione w księdze wieczystej na rzecz osoby trzeciej prawo użytkowania wieczystego) musi istnieć w dniu wejścia w życie ustawy. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy skonstatował, że ziszczenie się hipotezy powołanej normy w przedmiotowej sprawie Sygn. akt II SA/Kr 443/06 stanowiło negatywną przesłankę do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Reasumując, Wojewoda ...........podkreślił raz jeszcze, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość - parcela nr........., obciążona została ustanowionym na niej, na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia ........1968r, prawem użytkowania wieczystego, na rzecz osoby trzeciej, tj. Spółdzielni Mieszkaniowej "[.......]", a wpisu tego dokonano w księdze wieczystej............, na podstawie umowy z ........1968r., a więc przed dniem 1 stycznia 1998r. i stan ten istniał w chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to niedopuszczalne było podjęcie decyzji o zwrocie nieruchomości. W skardze do Sądu B.M. i K.M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, nie zgadzając się z ich treścią i podnosząc, że Spółdzielnie, w gestii których była ich działka w okresie pomiędzy 1971 a 1999 rokiem, nigdy nie były jej właścicielami, lecz użytkownikami wieczystymi. Własność nieruchomości należała do Skarbu Państwa, a od roku 1990, wskutek ustawy komunalizacyjnej, stała się własnością miasta K. do chwili sprzedaży jej przez Gminę K. Spółdzielni Mieszkaniowej "[.....] " w K. Ponadto skarżący zarzucili, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została zabudowana, a więc nie była wykorzystana przez Miasto zgodnie z celem wywłaszczenia, graniczy zaś działką na której stoi ich dom mieszkalny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda ......... wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z ........2006 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Według art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że skarga jest niezasadna. Sygn. akt II SA/Kr 443/06 Zaskarżoną decyzją organy administracji rozstrzygnęły o odmowie zwrotu części działki nr............, powstałej z działki nr .........- w granicach wywłaszczonej parceli l. ......o powierzchni .........na rzecz skarżących - poprzednich właścicieli, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na wstępie należy przypomnieć, że aktem regulującym generalnie zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.), zwana dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami. Przepisy powołanej ustawy przewidują zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz zwrot nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 216 ustawy. Do aktów normatywnych wymienionych w przepisie art. 216 tej ustawy należy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, póz. 64 iz1982r. Nr 11, póz. 79). Przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanawia zasadę stwierdzającą, że poprzedni właściciel albo jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Od niej art. 229 dopuszcza wyjątek, uniemożliwiający dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, gdy przed dniem wejścia tej ustawy w życie, trwale rozporządzono przedmiotem wywłaszczenia na rzecz osoby trzeciej na podstawie umowy sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste i osoba nabywcy została ujawniona w księdze wieczystej. Zatem, jeżeli prawa nabywcy użytkowania wieczystego zostały ujawnione w księdze wieczystej, to okoliczność ta stanowi negatywną przesłankę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami wpis w księdze wieczystej ma charakter konstytutywny i on dopiero przesądza o nabyciu tego prawa. Zważywszy, iż z niewadliwych ustaleń postępowania administracyjnego wynikało, że na nieruchomości o zwrot, której wystąpili B.M. i K.M. , na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia ........1967r. nr........, ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[.......]", następnie na podstawie czynności cywilnoprawnych zostało ono przeniesione na rzecz innego podmiotu - Sygn. akt II SA/Kr 443/06 Spółdzielni Mieszkaniowej "[.....] " w K., i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, to zostały spełnione przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem zdarzenia te miały miejsce przed dniem 1 stycznia 1998r. tj. przed wejściem ustawy w życie. Godzi się stwierdzić, że roszczenie o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma na celu zadośćuczynienie osobom, których pozbawiono nieruchomości w drodze wywłaszczenia i nie użyto ich na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zwrot nieruchomości poza spełnieniem przesłanek z art. 137 omawianej ustawy jest możliwy tylko wtedy, gdy stanowią one nadal własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określający przypadki kiedy dawnemu właścicielowi nie przysługuje zwrot nieruchomości ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze nabyły prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości i stanowi jednocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości. W kontekście zarzutów skargi należy podnieść, że wprawdzie w dniu 1 stycznia 1998r, własność nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot dawnej parceli ............przysługiwała Skarbowi Państwa, to jednak jako wieczysty użytkownik i właściciel budynków ujawniona w księdze wieczystej została Spółdzielnia Mieszkaniowa "[.......]" w K., co potwierdza odpis z dokumentów akt ............z dotychczasowej księgi wieczystej przed migracją nr........, sporządzony w dniu .........2005r, przez Sąd Rejonowy .............Wydział Ksiąg Wieczystych w K. , i dlatego w sprawie zaistniały przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uniemożliwiające zastosowanie przepisów art. 136 i 137 tej ustawy, a pozwalających na orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zgodne z prawem rozstrzygnięcia organów obu instancji, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.