II SA/Kr 443/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o. o. w O. na postanowienie Wojewody z dnia 31 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżące A., Sp. z o. o. w O. kwotę 117 zł (słownie sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta K. postanowieniem znak [...] wydanym dnia [...] października 2009 r. na podstawie art. 30 ust. 2 w związku z art. 29 ust.2 pkt 6 ust. oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), nałożył na inwestora – A. sp z o.o. w O. obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych , polegających na instalacji tablicy reklamowej niezwiązanej trwale z gruntem, niepodświetlanej, na działce nr 1 w miejscowości R. , gmina K. przez : 1. podanie na wniosku przeznaczenia przedmiotowej reklamy w kontekście zapisów i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 2 - teren oznaczony symbolem [...]. uzupełnienie złożonego wniosku o zapewnienie, że tablica nie będzie tablicą świetlną, a także skorygowanie daty rozpoczęcia planowanych robót budowlanych; 3. uzupełnienie złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w pkt 6 o adres właściciela dz. nr 1 ; 4. z uwagi na projektowane wymiary przedmiotowej reklamy dostarczenie uprawnień do projektowania konstrukcji i zaświadczenia o przynależności do izby samorządu zawodowego projektanta oraz jego oświadczenia o sposobie posadowienia i spełnieniu warunków stabilności i stateczności projektowanej konstrukcji reklamy i oznaczenie na mapie zewnętrznej krawędzi autostrady i zwymiarowanie odległości projektowanej reklamy od tej krawędzi - min 50 m - w terminie do 30 października 2009 r. , pod rygorem wydanie decyzji o sprzeciwie. W postanowieniu zawarto pouczenie, że nie przysługuje na nie zażalenie. W dniu [...] listopada 2009 r. Starosta K. wydał decyzję [...], w której na podstawie art. 30 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania zgłoszonych robót budowlanych. W dniu 10 listopada wpłynęło do organu pierwszej instancji pismo A. sp z o.o. w O. nadane pocztą pismo z daty 5 listopada 2009r., w którym powołując jako podstawę art. 11 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. złożono wniosek o uzupełnienie postanowienia Starosty K. z dnia [...] października 2009 r., znak [...] , w odpowiedzi na które pismem z dnia 16 listopada 2009r., znak [...] poinformowano stronę o wydaniu w sprawie powyższej decyzji oraz o możliwości rozpatrzenie ewentualnych uwag dotyczących uzupełniania postanowienia w razie wniesienia odwołania . A. sp. z o.o. w O. wniosła odwołanie od decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...], wskazując że jednocześnie zaskarża postanowienie znak [...] z dnia [...] października 2009 r. W odwołaniu wskazywała co do postanowienia, że również ono było obarczone błędami, braki w rzetelnym sprecyzowaniu sentencji spowodowały złożenie wniosku o uzupełnienie postanowienia, który dotąd nie został rozpoznany pomimo ustawowego obowiązku. Pismem z dnia 25 listopada, znak [...] Starosta K. na podstawie art. 133 k.p.a. przekazał organowi drugiej instancji odwołanie wraz ze skarga na postanowienie znak [...] , z dnia [...] października 2009r. Z rozdzielnika do tego pisma wynika, że Wojewodzie wraz z tym pismem przesłano odwołanie oraz teczkę merytoryczna zawierająca 20 stron. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. , znak [...] , na podstawie art. 134, art. 141 i art. 144 k.p.a. oraz art. 9, art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2006r Nr 156 , poz. 1118 z późn. zm.) Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia A. sp z o.o. w O. na postanowienie Starosty K. z dnia [...] października 2009 r., znak [...]. Orzekając w ten sposób wskazał, że zgodnie z art. 141 k.p.a. na wydane postanowienia przysługuje zażalenie tylko gdy kodeks tak stanowi. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zaś tym przypadku ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia. Stosownie do art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie, w toku którego zostało wydane. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2010 r. , znak [...] , B. sp. z o.o. w O. ( dawniej A. ) domagała się jego uchylenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzucała naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - przez niewyjaśnienie całkowicie stanu faktycznego, nie wyczerpujące zebranie oraz błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, a także art.8 k.p.a., ponieważ organ wyższego stopnia nie przyczynił do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowanie dla zagwarantowania równości wobec prawa, podważając zasadę ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa. Uzasadniając powyższe podała, że organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie poprzedzające decyzję o sprzeciwie, wskazując przy tym na "fakt" wpływu zażalenia. Wskazał również na przepis prawa proceduralnego, z którego wynika, iż w tym przypadku zażalenie nie przysługiwało. Zdaniem skarżącej spółki, gdyby te stwierdzenia opierały się na faktach, to oczywiście niedopuszczalność zażalenia byłaby słuszna. Jednakże spółka nie wnosiła zażalenia, a jedynie zgodnie z obowiązującymi przepisami zaskarżyła je w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie organu pierwszej instancji. Dziwić zatem może wydane rozstrzygnięcie, tym bardziej, że na końcu organ art. 142 k.p.a., zgodnie z którym de facto postanowienie zostało zaskarżone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podnosząc że strona skarżąca wniosła – niezależnie od odwołania – zażalenie na postanowienie. Organ powołał się przy tym na pismo, znajdujące się na karcie [...] akt organu drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowodministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ogranicza się li tylko do badania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia tego samego organu lub organu pierwszej instancji i nie może dotyczyć niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Następuje ona na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych, które ma obowiązek przedstawić organ administracji publicznej wraz odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 144 k.p.a. w postępowaniu przed organem drugiej instancji, wywołanym wniesieniem zażalenia, odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące odwołań. W postępowaniu zażaleniowym znajdzie zatem zastosowanie przepis art. 134 k.p.a., a jego odpowiednie zastosowanie będzie oznaczać, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że na postanowienie wydane na postawie art. 30 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zażalenie nie przysługuje. Takie stanowisko nie budzi zaś zastrzeżeń przy dokonywaniu kontroli zaskarżonego aktu. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie przysługuje na postanowienie, gdy kodeks tak stanowi; nadto zaskarżalność postanowienia mogą przewidywać przepisy ustaw szczególnych. Postanowienie znak [...] z dnia [...] października 2009 r. jest procesowym rozstrzygnięciem nieznanym k.p.a., zatem kodeks jego zaskarżalności nie przewiduje. Również żaden z przepisów Prawa budowlanego nie zawiera przepisu przyznającego stronie prawo wniesienia zażalenia na takie postanowienie. Oznacza to, że zaskarżenie postanowienia przez wniesienie zażalenia nie jest dopuszczalne, a strona może kwestionować jego zasadność wyłącznie w sposób, przewidziany w art. 142 k.p.a., a więc w ramach odwołania od decyzji, kończącej postępowanie w pierwszej instancji. Postępowania odwoławcze, w tym postępowanie toczące się w wyniku wniesienia zażalenia, mogą być prowadzone tylko i wyłącznie wskutek wniesienia środka odwoławczego przez stronę postępowania. Organom administracji publicznej postępowania nie wolno w żaden sposób inicjować tego etapu rozpatrywania sprawy, nie posiadają one bowiem kompetencji do wszczęcia z urzędu zwyczajnej kontroli aktu administracyjnego wydanego w pierwszej instancji. Dotyczy to zarówno rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji co do jej istoty, jak również podejmowania procesowych rozstrzygnięć o charakterze formalnym, takich jak przewidziane w art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Pierwszym i podstawowym warunkiem wydania takiego postanowienia jest wniesienie przez stronę zażalenia. Wypada się zgodzić z organem drugiej instancji, że strona skarżąca w toku postępowania kwestionowała sporne postanowienie Starosty K. Niemniej jednak żadna z czynności procesowych dokonanych przez A. sp. z o.o w O. nie nosi cech zażalenia na postanowienie Starosty K. z dnia [...] października 2009 r., znak [...]. W pierwszej kolejności skarżąca wniosła do organu pierwszej instancji pismo, datowane na 5 listopada 2009 r., w którym żądała uzupełnienia postanowienia z dnia [...] października 2009 r. (k. [...] akt organu pierwszej instancji). Istotnie, treść pisma odnosi się do prawidłowości tegoż postanowienia, jednakże już na jego wstępie A. sp. z o.o. wyraźnie i w sposób nie budzący wątpliwości wskazała podstawę prawną swojego żądania, a mianowicie art. 111 w zw. z art. 126 k.p.a. W takiej sytuacji niewątpliwie intencją strony było doprowadzenie do rektyfikacji postanowienia, nie zaś jego zaskarżenie w drodze zażalenia. Skarżąca złożyła również odwołanie od decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji, zaznaczając w nim, że jednocześnie zaskarża postanowienie z dnia [...] października 2009 r. (k. [...] akt organu drugiej instancji). Nigdzie jednak w treści tego pisma nie pada słowo "zażalenie", zaś w jego konkluzji spółka wypowiada się wyłącznie co do zasadności odwołania. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, aby intencją strony skarżącej było zakwestionowanie spornego postanowienia w sposób inny niż przewidziany w art. 142 k.p.a. Również organ pierwszej instancji nie potraktował tego pisma jako zażalenie , zaś z pisma przewodniego wynika wprost, że przekazano organowi odwoławczemu jedynie odwołanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda powołała się na zażalenie stanowiące kartę [...] akt organu drugiej instancji. Analiza całości akt sprawy przekazanych przez Wojewodę wraz ze skargą prowadzi do wniosku, że brak w nich dokumentu będącego zażalenie. Przekazane wraz z odpowiedzią na skargę akta składają się z dwóch teczek, zawierających osobno akta organu pierwszej i drugiej instancji, jak również z trzech plików połączonych ze sobą kopii dokumentów związanych ze sprawą. W aktach organu pierwszej instancji na karcie [...] znajduje się opisany już wyżej wniosek o rektyfikację postanowienia, który nie może być uznany za zażalenie. Na karcie [...] akt organu drugiej instancji znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przez stronę skarżącą postanowienia Wojewody z [...] lutego 2010 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki. Również w plikach kopii dokumentów sprawy brak pisma, które można byłoby uznać za zażalenie na postanowienie z [...] października 2009 r. W jednym z nich na karcie [...] znajduje się częściowa kopia omówionego już wniosku o uzupełnienie postanowienia wraz z kopią koperty, a w drugim – jedna ze stron odpisu aktualnego z rejestru przedsiębiorstw dla spółki z o.o. A. , zaś trzeci plik zawiera karty opatrzone numerami [...] i brak w nim w ogóle karty oznaczonej numerem [...]. Powyższe potwierdza w całej rozciągłości twierdzenie skargi, w myśl których nie złożono zażalenia na postanowienie Starosty K. z dnia [...] października 2009 r., znak [...] . Organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność nieistniejącego odrębnie zażalenia naruszył art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. , co uzasadnia jego wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Podstawę prawną orzeczenia zawartego w punkcie II. sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.