II SA/Kr 444/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Izabela Dobosz Sędziowie AWSA: Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA: Ewa Rynczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2007r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] w przedmiocie renty strukturalnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji WSA/wyr. l - sentencja wyroku W dniu 7.10.2004r. Biuro Powiatowe Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. przyjęło wniosek S.B. o przyznanie renty strukturalnej. Do wniosku dołączono zaświadczenie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 4.08.2004r., zgodnie z którym wnioskodawca podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i opłacał składki za okres od 1.01.1985r. do 14.12.1992r. oraz za okres od 1.10.1999r. do dnia wydania zaświadczenia (akta administracyjne sprawy, karta nr 20). Z treści wniosku, jak również dołączonych do niego innych dokumentów wynika, że spełnione zostały inne przesłanki warunkujące uzyskanie renty strukturalnej, a w szczególności udowodniono prowadzenie gospodarstwa rolnego przez okres 10 lat liczonego do dnia złożenia wniosku (akta administracyjne sprawy, karta nr 22) oraz przekazania części tego gospodarstwa innej osobie. Do wniosku dołączono również zaświadczenie wystawione przez Kierownika Placówki Terenowej Oddziału Regionalnego w B. Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, zwanej dalej w skrócie "KRUS-em" stwierdzające, że żona wnioskodawcy I.B. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników i opłacała składki za okres od 1.01.1993r. do dnia wystawienia zaświadczenia z 30.09.2004r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 21). Osobą, na rzecz której przekazano część nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego I. i S.B. był S.G., podlegający ubezpieczeniu rolniczemu od 1992r. i posiadający kwalifikacje do prowadzenia działalności rolniczej. W dniu 20.12.2004r. KRUS przekazał Biuru Powiatowemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej w skrócie "Agencją", zaświadczenie z treści którego wynika, że wcześniejsze zaświadczenie z dnia 4.08.2004r. było błędne i okresami podlegania przez S.B. ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy są: od 1.01.1985r. do 14.12.1992r., od 29.05.2002r. do 14.08.2002r. oraz od 02.10.2003r. do dnia wydania tego zaświadczenia (akta administracyjne sprawy, karta nr 39). Informację o nowym zaświadczeniu Biuro Powiatowe Agencji dostarczyło wnioskodawcy 23.12.2004r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji decyzją z dnia [...].12.2004 r., działając na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004r. Nr 114, poz. 1191), odmówił przyznania S.B. renty strukturalnej. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że wnioskodawca nie spełnił warunku podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolników przez okres no najmniej 5 lat w ciągu 10 letniego okresu poprzedzającego dzień złożenia w tej sprawie wniosku. Decyzję tą doręczono stronie w dniu 27.12.2004r., która dnia 6.01.2005r. wniosła od tej decyzji odwołanie, domagając się przyznania renty. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ I-instancji wydał decyzję w oparciu o nieprawomocny dokument KRUS-u. Zdaniem odwołującego, podlegał on ubezpieczeniu społecznemu rolników od 1999r. na podstawie decyzji z dnia [...].10.1999r. i od tej pory terminowo opłacał składki na to ubezpieczenie. Odwołujący podniósł, iż wprawdzie KRUS wydał w dniu 24.02.2004r. decyzję o ustaniu tego ubezpieczenia, ale decyzja ta została zaskarżona i nie jest prawomocna. Do odwołania dołączono kopię decyzji z [...].10.1999r. oraz kopie dowodów wpłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od IV kwartału 1999r. do IV kwartału 2004r. W aktach sprawy znajduje się kopia decyzji o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników skierowana do S.B., z treści której wynika, że do czasu uprawomocnienia się tej decyzji nie ma podstaw do zaprzestania poboru składek na ubezpieczenie. Po rozpatrzeniu odwołania Zastępca Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji decyzją z dnia [...].02.2005r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji podtrzymano stanowisko organu I-instancji o niespełnieniu przesłanki podlegania 5-letnimemu ubezpieczeniu społecznemu rolników przez odwołującego, co stanowiło naruszenie § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Decyzję tą doręczono skarżącemu 17.02.2005 r., który pismem datowanym na dzień 2.03.2005r. wniósł skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydanie rozstrzygnięcia oparto na nieprawomocnej decyzji KRUS-u. W ocenie skarżącego z przedstawionych kopii wpłat wynika, że podlegał on 5-letniemu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Wskazał on, że od 27.12.1984r. prowadzi gospodarstwo rolne i uiszczał składki na ubezpieczenie przez okres 13 lat. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze podniesiono, że z treści decyzji KRUS-u z [...].02.2004r. wynika ustanie ubezpieczenia w stosunku do skarżącego już z dniem 1.10.2003r. Na rozprawie skarżący podtrzymał swoje żądanie zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący w dniu 2 marca 2005r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Zastępcy Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2005r., doręczoną skarżącemu 17 lutego 2005r. Skarga została zatem wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ma siedzibę w [...]. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa Małopolskiego. W przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji. Organ I-instancji wydał decyzję w dniu [...].12.2004r. zanim informacja o otrzymaniu nowego zaświadczenia z KRUS-u dotarła do skarżącego. Skarżący otrzymał bowiem tą informację w dniu 23.12.2004r. Tym samym organ I-instancji naruszył zasadę zapewnienia czynnego udziału stronie w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W tej sprawie brak zawiadomienia skarżącego o zebranym materialne dowodowym stanowi istotne naruszenie prawa dlatego, że organ I-instancji na dzień przed wydaniem swojej decyzji otrzymał ważny w sprawie dokument, który przesądził o sposobie załatwienia sprawy. Strona nawet nie wiedziała, że taki dokument znajduje się w aktach sprawy. Organy administracji nie mogą prowadzić postępowań administracyjnych bez należytego zabezpieczania praw stron. Sprawa ta mogła być w definitywny sposób zakończona już przed organem I-instancji, gdyby o otrzymaniu w dniu 20.12.2004r. zaświadczenia, Kierownik Biura Powiatowego Agencji zawiadomił o tym stronę i wyznaczył odpowiedni termin do wypowiedzenia się co do treści zgromadzonych materiałów w sprawie, a zwłaszcza tego zaświadczenia. Nie jest to jedynie naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r Nr 114, poz. 1191), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem", rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli łącznie spełnia on następujące warunki: 1) ma ukończone 55 lat, lecz nie osiągnął wieku emerytalnego i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego, lub ubezpieczenia społecznego rolników; 2) prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i w tym okresie podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, przez okres co najmniej 5 lat; 3) w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu; 4) przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 1 ha; 5) zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej; 6) wpisany został do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 7) nie posiadał zaległości z tytułu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Niniejszej sprawie organy administracji uznały, że skarżący nie spełnił przesłanki określonej w § 4 pkt 2 ww. rozporządzenia, to znaczy w okresie co najmniej 10 lat poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną nie podlegał on przez okres co najmniej 5 lat ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników. Analiza zgromadzonych w sprawie akt nie prowadzi do tak jednoznacznego wniosku, jakoby skarżący nie podlegał ubezpieczeniu przez okres 5 lat przed dniem 7.10.2004 r., czyli przed datą złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia KRUS-u z dnia 20.12.2004r. wynika, że ubezpieczenie społeczne rolników w mocy ustawy wobec skarżącego obejmowało okresy od 1.01.1985 r. do 14.12.1992 r., od 29.05.2002 r. do 14.08.2002r. oraz od 02.10.2003r. do dnia wydania tego zaświadczenia (akta administracyjne sprawy, karta nr 39). Zaświadczenie to posłużyło organom administracji do odmowy przyznania skarżącemu renty strukturalnej. Skarżący zaś dołączył do odwołania kopię decyzji z dnia [...].10.1999r., z której wynika, że był on objęty ubezpieczeniem społecznym rolników z mocy ustawy za okres od. 1.10.1999r. do 28.05.2002r. i od 15.08.2002r. do 30.09.2003r. Porównując treść ww. zaświadczenia z tą decyzją należy wskazać, iż pozostają one wobec siebie w oczywistej sprzeczności. Zaświadczenie bowiem obejmuje takie okresy ubezpieczenia społecznego rolników skarżącego, jakie nie obejmuje ww. decyzja z [...].10.1999 r. i odwrotnie, tzn. okresy ubezpieczenia społecznego z mocy ustawy skarżącego określone w ww. decyzji zostały całkowicie pominięte tym zaświadczeniem. Tym samym z obu ww. dokumentów wynikają zupełnie odmienne okresy ubezpieczenia społecznego rolników. Wprawdzie zgodnie z § 19 ust. 4 rozporządzenia dokumentem potwierdzającym podleganie ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu jest zaświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej KRUS to jednak w sytuacji, w której istnieje oczywista sprzeczność między treścią decyzji o podleganiu ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolnika z mocy ustawy a treścią zaświadczenia wydanego na okoliczność okresów tego ubezpieczenia, obowiązkiem organu administracji było zwrócenie się do Placówki Terenowej KRUS-u w W. o jednoznaczne wyjaśnienie tej sytuacji. W związku z tym, że wiadomość o treści wydanej decyzji o podleganiu ubezpieczeniu otrzymał dopiero organ odwoławczy, obowiązkiem tego organu było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 k.p.a. Zaniechanie przeprowadzenia tego postępowania stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Brak przeprowadzenia tego postępowania uzasadnia zarzut braku ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Kolejną wadą postępowania było podpisanie zaskarżonej decyzji z dnia [...].02.2005r. organu odwoławczego przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji. Decyzja ta została podpisana przez Zastępcę Dyrektora w imieniu własnym, a nie ze wskazaniem działania z upoważnienia (tzw. pełnomocnictwa administracyjnego). Zgodnie z art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 2 z późn. zm.) decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach (a taką jest właśnie zaskarżona decyzja) wydaje Prezes Agencji, dyrektor oddziału regionalnego i kierownik biura powiatowego. Zgodnie z taką regulacją w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych jest Prezes Agencji, a w stosunku do kierowników biur powiatowych - dyrektor oddziału regionalnego. Tym samym przepisy te nie dopuszczają wydawania we własnym imieniu decyzji administracyjnych na szczeblu oddziału regionalnego przez zastępcę dyrektora. Należy przy tym zaznaczyć, że z akt sprawy nie wynika, aby Zastępca Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji posiadał pełnomocnictwo do wydawania decyzji w imieniu Dyrektora tego Oddziału. Wydanie zaś decyzji administracyjnej przez osobę nie posiadającą do tego kompetencji stanowi działanie bez podstawy prawnej i jest kwalifikowane jako bardzo istotna wada postępowania administracyjnego. Kolejnym uchybieniem obu organów administracji było brak uwzględnienia w tej sprawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, w której po złożeniu wniosku przez rolnika, nie spełnia on warunków do uzyskania renty strukturalnej, rentę strukturalną przyznaje się jego małżonkowi, jeżeli małżonek ten spełnia wszystkie warunki przewidziane dla rolnika określone w rozporządzeniu, z wyjątkiem warunku, o którym mowa w § 4 pkt 6 tego rozporządzenia. Jeżeli więc organy administracji uznały, że skarżącemu nie przysługuje renta strukturalna, ich obowiązkiem było zbadanie możliwości przyznania takiej renty małżonkowi wnioskodawcy. Stosownie bowiem do § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia postępowanie w sprawie przyznania renty strukturalne wszczyna się na wniosek złożony przez rolnika ubiegającego się o rentę, a jedynie w jednym przypadku, uregulowanym § 10 tego rozporządzenia - przez małżonka takiego rolnika. § 10 rozporządzenia dotyczy sytuacji, w której zmarła osoba uprawniona do renty strukturalnej i nie jest to sytuacja objęta tą sprawą. Tym samym należy wskazać, iż organy administracji miały w tej sprawie obowiązek - bez odrębnego wniosku czy to skarżącego, czy też jego małżonka - zbadania dopuszczalności przyznania tej renty małżonkowi skarżącego w przypadku, gdy skarżący nie spełniał przesłanek do jej uzyskania. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że organy administracji wadliwie przeprowadziły postępowanie administracyjne. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne i konieczne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do tego artykułu jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie z urzędu materiału dowodowego pozwalające na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Ciężar dowodu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej prowadzącym dane postępowanie. Z zasady tej wynika między innymi treść art. 77 §1 k.p.a. statuującego obowiązek organu administracji do określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego oraz ich poszukiwania. Kolejnym obowiązkiem organu administracji jest wypowiedzenie się w decyzji kończącej dany etap postępowania co do uwzględnienia okoliczności (faktów) ustalonych w oparciu o określone dowody bądź odmówienia im wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.). Brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowi również naruszenie art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 136 k.p.a., § 5 ust. 2 i § 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r Nr 114, poz. 1191). Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ I-instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien ustalić stan faktyczny, w szczególności wyjaśnić ponad wszelką wątpliwość okres ubezpieczenia społecznego skarżącego oraz uwzględnić § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, co do możliwości przyznania renty strukturalnej małżonkowi skarżącemu. Decyzje wydawane w tej sprawie powinny być prawidłowo podpisane, zgodnie z kompetencjami posiadanymi przez orany administracji. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.