II SA/Kr 445/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Ewa Rynczak Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia 14 listopada 2011 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. działając na podstawie art. 48 ust., 1 w związku z ust. 4 i art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 t. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. – nakazał inwestorowi J. K. dokonać na własny koszt rozbiórki rozbudowanej części budynku inwentarsko-gospodarczego (od strony zachodniej obiektu) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym 5,50 m x 12,80 m, w taki sposób by doprowadzić budynek inwentarsko - gospodarczy do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją Wójta Gminy z dnia 21 maja 1992 r., na podstawie którego został wzniesiony budynek inwentarsko - gospodarczy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż w roku 2004 został samowolnie rozbudowany (w kierunku zachodnim) budynek inwentarsko - gospodarczy, w konstrukcji drewnianej. Wymiary w rzucie poziomym rozbudowanej części budynku to 5,50 m x 12,80 m. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 23 listopada 2010 r. nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych w rozbudowanej części przedmiotowego budynku, natomiast jak zaznaczył organ, rozbudowana część obiektu była użytkowana. Na podstawie ogólnodostępnych informacji umieszczonych na stronie internetowej Gminy [...] organ ustalił, że teren na którym rozbudowano budynek inwentarsko - gospodarczy, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przeznaczony jest pod zabudowę zagrodową i zabudowę mieszkaniową. Po analizie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, uznając za możliwą legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej, organ postanowieniem z dnia 17 lutego 2011 r., zobowiązał inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów w terminie do 30 czerwca 2011 r. Mimo upływu terminu inwestor dokumentów nie przedłożył, co zobligowało organ do wydania niniejszej decyzji. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. K.. Podniósł on, iż w toku postępowania nie wzięto w ogóle pod uwagę jego wyjaśnień, tymczasem zapis o konstrukcji budynku o wymiarach 5,50 m na 12,80 m jest niezgodny ze stanem faktycznym, gdyż zadaszony [...] powstał w 1992 r. i ma wymiary,5,50 m x 7,00 m. A zatem konstrukcja drewniana dobudowana w 2004 roku ma wymiary w rzucie poziomym 5,5m x 5,80m i jest to dobudówka do istniejącego [...]. Nadto dobudówka nie jest oparta na rzucie prostokąta, tylko jest w rzucie trapezem, a zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił stan faktyczny sprawy niedokładnie i nieprecyzyjnie. Ponadto organ pierwszej instancji nie poinformował go, ani też nie wyjaśnił w toku całego postępowania, że dąży do wydania tak krzywdzącej dla niego decyzji, a więc tym samym działał nie wyjaśniając zasadności żadnych przesłanek powodujących wydanie tej decyzji. Przed wydaniem decyzji organ nie umożliwił mu także skutecznego wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto odwołujący podniósł, że rozmawiał z urzędnikiem prowadzącym jego sprawę w organie I instancji i otrzymał ustną informację, że organ może zalegalizować rozbudowę budynku gospodarczo-inwentarskiego po wniesieniu opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 tysięcy złotych. Ponadto jak się dowiedział, projekt kosztowałby około 5 tysięcy złotych, a zatem wszystkie koszty wyniosłyby 30 tysięcy złotych i jest to kwota którą odwołujący nie dysponuje. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie decyzji. Podkreślił, że prowadzi gospodarstwo rolnicze i budynek inwentarsko-gospodarczy jest niezbędny do jego prawidłowego funkcjonowania. Decyzją z dnia 20 stycznia 2012 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz., 1623) – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wykonane roboty budowlane organ I instancji słusznie zakwalifikował jako rozbudowa istniejącego budynku inwentarsko - gospodarczego. Organ podkreślił, że inwestor miał możliwość zalegalizowania inwestycji zgodnie z wytycznymi zawartymi w postanowieniu z dnia 17 lutego 2011 r., z którego to prawa nie skorzystał. W przypadku przedmiotowej samowoli budowlanej będącej rozbudową, zastosowanie ma art. 48 ustawy Prawo budowlane, zatem organ I instancji po stwierdzeniu przesłanek do wszczęcia procedury legalizacji obiektu budowlanego prawidłowo przeprowadził postępowanie w oparciu o ten przepis. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że inwestor w postanowieniu z dnia 17 lutego 2011 r., został pouczony o konsekwencjach nie podjęcia procedury legalizacyjnej, tj. wydaniu nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku inwentarsko – gospodarczego, a sam inwestor w odwołaniu od skarżonej decyzji stwierdził, że w rozmowie telefonicznej z pracownikiem PINB w N., uzyskał informacje o wysokości opłaty legalizacyjnej, zatem bezzasadne jest twierdzenie inwestora, iż organ I instancji uchybił artykułowi 11 k.p.a. Równocześnie organ wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej nie jest uzależniona od uznania organu nadzoru budowlanego, ponieważ ustawa Prawo budowlane w załączniku ściśle określa kategorie obiektu i współczynniki, na podstawie których ta opłata jest wyliczona. Podnoszona przez inwestora trudna sytuacja, nie może mieć wpływu na wynik niniejszego postępowania, bowiem ustawa Prawo budowlane nie daje możliwości organom nadzoru budowlanego swobodnej interpretacji przepisów. Wskazano także, iż nakaz rozbiórki nie obejmuje płyty [...] a wykonanie nałożonego obowiązku ma zadanie doprowadzić budynek do stanu zgodnego z projektem budowlanym. W aktach administracyjnych znajduje się uwierzytelniona kopia planu zagospodarowania działki oraz karta zatytułowana "rzut przyziemia 1:100" na których widnienie płyta [...] jednak bez zadaszenia. Wymiary stwierdzonej rozbudowy zostały zatem podane prawidłowo, bowiem nakaz rozbiórki obejmuje również zadaszenie płyty [...] które nie zostało objęte zatwierdzonym projektem budowlanym. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. K. podnosząc, że zadaszony [...] o wymiarach 5,50 na 7,0 m istnieje w takim kształcie jak obecnie od 1992 r. Jego budowa (w takim kształcie jak obecnie) zakończyła się w 1994 r., a zatem nie może on podlegać rozbiórce. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do jego uwag zawartych w odwołaniu i bez przeprowadzania postępowania wyjaśniającego przyjął wymiary budynku podane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący podkreślił, że rozbudowa którą wykonał i jej zakres jest zupełnie inny niż wskazany przez organy, które nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, w tym daty powstania budynku i jego rzeczywistych wymiarów. Podkreślił, że budowa [...] wraz z zadaszeniem miała miejsce 20 lat temu i ma wielu świadków, którzy mogą to potwierdzić. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez sąd kontrola postępowania wykazała, że ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia miały istotny wpływ na sposób orzekania. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, że art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Z kolei na podstawie art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej. Organ ma, zatem obowiązek zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz jasno i należycie uzasadnić swoje zdanie, a w szczególności, wskazać na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Podstawową okolicznością jaką organy nadzoru budowlanego zobowiązane były ustalić w przedmiotowej sprawie było wyjaśnienie jakie są rozmiary rozbudowy płyty [...] dokonanej w ramach samowoli budowlanej. Zdaniem sądu okoliczność ta nie została ustalona w sposób nie budzący wątpliwości. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie jest bowiem możliwe jednoznaczne ustalenie, o ile przedmiotowy budynek gospodarczy został rozbudowany. Przyjęte przez organ ustalenia zostały zakwestionowane przez skarżącego, który wskazał, że wymiary przedmiotowego budynku to 5,50 m na 7,0 m, a nie jak podał organ 5,50 m na 12,80 m, zaś zadaszony budynek w takim kształcie jak obecnie, wedle relacji skarżącego istnieje od 1994 r., a nie jak przyjął organ od 2004 r. Mając do dyspozycji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie sposób zweryfikować rozbieżności pomiędzy stanowiskiem organów a zarzutami zgłaszanymi przez skarżącego. W aktach sprawy znajdują się bowiem jedynie rzuty przedmiotowego budynku i sąsiednich zabudowań, z których nie wynika, jak bardzo przedmiotowy budynek został rozbudowany. Zdaniem sądu wskazywane przez organ odwoławczy rzuty znajdujące się na kartach 5 i 9 akt administracyjnych I instancji, nie świadczą o tym, że płyta [...] nie była zadaszona, czy też obudowana ścianami. Budzi to tym większe wątpliwości sądu, iż na kartach 7 i 8 znajdują się rysunki (jak wynika z oświadczenia skarżącego złożone na rozprawie w dniu 11 czerwca 2012 r. – pochodzące z zatwierdzonego projektu budowlanego) z których wywieść można, iż płyta [...] była zadaszona i obudowana ścianami. Rysunków tych organ nie poddał analizie. Przy ocenie rozmiarów samowoli budowlanej organ powinien analizować cały zatwierdzony projekt budowlany a nie bazować wyłącznie na niektórych rysunkach (rzutach) wnioskując z nich więcej niż jest to faktycznie możliwe (co do zadaszenia i obudowania płyty ścianami). Także pochodzące z projektu budowlanego przekroje budynku, znajdujące się w przedłożonym sądowi orzeczeniu technicznym wskazują na pierwotne zadaszenie i obudowanie ścianami płyty [...]. W tej sytuacji nie można uznać by przyjęte przez organ ustalenia znajdowały potwierdzenie w aktach sprawy. Wobec kwestionowania przez skarżącego ustaleń organu I instancji co do rozmiaru rozbudowy płyty [...] organ odwoławczy zobowiązany były przeanalizować projekt budowlany na podstawie którego powstał przedmiotowy budynek gospodarczy a w razie konieczności przeprowadzić także inne dowody tak, by w sposób jednoznaczny ustalić o ile sporny budynek został rozbudowany, a zatem czy orzeczona rozbiórka powinna obejmować również zadaszenie i obudowanie ścianami całej płyty [...], czy tylko jej fragmentu. Ustalenie tych kwestii ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bowiem pozwoli na prawidłowe ustalenie, jaka część przedmiotowego budynku wybudowana została w warunkach samowoli, a jaka część objęta była posiadanym przez skarżącego pozwoleniem na budowę z dnia 21 maja 1992 r. Ustaleń tych organ odwoławczy nie przeprowadził, podobnie jak organ I instancji. Konkludując stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie organy nie ustaliły stanu faktycznego w stopniu umożliwiającym podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki. Wobec faktu, iż nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane, powodującą zazwyczaj nieodwracalne skutki, nie można stosować tej sankcji w sytuacjach, kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób jednoznaczny. Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy, w szczególności datę (wobec kwestionowania jej w skardze) i rozmiary rozbudowy [...] w oparciu o wszelkie dostępne dowody, przede wszystkim w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany z 1992 r. Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.