II SA/Kr 445/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE Decyzją z dnia 30 listopada 2016 r. nr [...], Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku M. K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa do 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z garażami wolnostojącymi dwustanowiskowymi i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", z uwagi na to, iż działki objęte inwestycją znajdują się w odległości mniejszej niż 50m od cmentarza, a planowane budynki w strefie ochrony sanitarnej cmentarza (mniej niż 50m od cmentarza). W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniono, że działki objęte wnioskiem znajdują się w bliskim sąsiedztwie cmentarza. W tym kontekście wskazano, że zgodnie z treścią § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52 poz. 315). Podkreślono, że zacytowane przepisy dotyczą zarówno cmentarzy nowoprojektowanych, jak i już istniejących. Teren objęty wnioskiem znajduje się prawie w całości w odległości mniejszej niż 50 m. od granic istniejącego cmentarza, a więc w jego strefie sanitarnej. Odwołanie złożył M. K., zarzucając, iż w rzeczywistości teren inwestycji znajduje się w odległości od 40,3 m do 56,7 m od granic istniejącego cmentarza. Z uwagi na to możliwe byłoby dopuszczenie zabudowy przy jej zlokalizowaniu w zbliżeniu do lewej granicy działki nr [...]. W takiej sytuacji konieczne byłoby zajęcie pod zabudowę jedynie wąskiego pasa strefy sanitarnej cmentarza o szerokości 6 m. Taka ingerencja w tę strefę nie spowodowałaby żadnego zagrożenia sanitarnego. Po drugie podniesiono, że powołane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji przepisy dotyczą nowoprojektowanych cmentarzy i warunków ich lokalizowania, a nie sytuacji odwrotnej, w której chodzi o lokalizowanie budynku mieszkalnego w sąsiedztwie już istniejącego cmentarza. Taka interpretacja tych przepisów nie jest uprawniona, szczególnie, że musiałoby to rodzić roszczenia odszkodowawcze właścicieli gruntów wokół cmentarza w stosunku do podmiotu nim zarządzającego. Wskazano również, że regulacja powołanego w uzasadnieniu decyzji rozporządzenia jest wadliwa. Wprowadza bowiem jedynie sztywną granicę strefy sanitarnej, nie wprowadzając na przykład wymogu przeprowadzenie przed inwestycją stosownych badań gruntu pod kątem ich skażenia. Odwołujący podał również, że istnieje rurociąg drenażowy biegnący wzdłuż ogrodzenia cmentarza od strony ul. [...], a przy ul. [...] istnieją budynki mieszkalne posadowione w odległości 20 m od granicy cmentarza. Ponadto sam odwołujący prowadził na przedmiotowym terenie działalność rolniczą i opłacał podatek od nieruchomości w ten sposób użytkowanej i nigdy nie było to kwestionowane przez organy Gminy B. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 lutego 2017 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p. z. p.). oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ m.in. przytoczył treść przepisów art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. nr 11, poz. 62) oraz § 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Następnie wskazał, że dla prawodawcy wartością chronioną są cmentarze i zabezpieczenie warunków sanitarnych istotnych dla życia i zdrowia z uwagi na sąsiedztwo cmentarzy przez stworzenie odpowiedniej strefy izolacyjnej gwarantującej bezpieczeństwo sanitarne. Wyznaczenie tej strefy następuje przez określenie prawem odległości, w tym, między innymi, pomiędzy terenem cmentarza, a terenami mieszkaniowymi. Mając na uwadze tak określony cel regulacji, którym bezpośrednio jest stworzenie bezpieczeństwa sanitarnego w związku z usytuowaniem cmentarza w terenie - nie można przyjąć, że przedmiotowe odległości są chronione w przypadku, kiedy jest lokalizowany cmentarz, a nie są chronione w odwrotnej sytuacji, kiedy w okolicy istniejącego cmentarza miałby być lokalizowany nowy obiekt budowlany. Zarówno z celowościowej wykładni przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia, jak i z istniejącego na gruncie tego przepisu orzecznictwa sądowo - administracyjnego, wynika zakaz lokalizowania nowej zabudowy w strefie sanitarnej cmentarza, obejmującej pas terenu o szerokości 50 m od granic istniejącego cmentarza. Wynika to z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego, które mogłoby być zagrożone poprzez prowadzenie prac budowlanych związanych z głębokimi wykopami czy też prowadzeniem pod ziemią infrastruktury technicznej w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza. Jak to uwidoczniono na załączniku graficznym do kwestionowanej decyzji, poza strefą pozostaje tylko wąski pas terenu po stronie południowo - wschodniej o maksymalnej szerokości ok. 3 - 3,5 m, przy czym im bliżej ul. [...] tym ten pas jest węższy, a front działki w całości znajduje się w strefie wyłączonej spod zabudowy. Powoduje to, że za zasadny uznać należy wniosek organu I instancji o tym, że zrealizowanie wnioskowanej inwestycji (czterech budynków jednorodzinnych) na wskazanym przez inwestora terenie jest niemożliwe z uwagi na jej sprzeczność z przepisami odrębnymi, a więc brak spełnienia jednego z koniecznych warunków wydania decyzji pozytywnej, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Sam inwestor zresztą w treści swojego odwołania potwierdził, że nawet przy dopuszczeniu maksymalnego zbliżenia projektowanych budynków do granicy działki nr [...], konieczne byłoby zajęcie pod zabudowę pasa strefy sanitarnej o szerokości ok. 6 m. W świetle powyższych wywodów jasno wynika z tego, że ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe. Jak już bowiem wyżej wskazano przepisy prawa nie przewidują żadnej możliwości zastosowania jakiegokolwiek odstępstwa od zakazu lokalizowania nowej zabudowy w pasie o szerokości 50 m od granic istniejącego cmentarza. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył M. K. zarzucając naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy. W uzasadnieniu zarzutów podkreślono kwestię stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Przepisy tego aktu wykonawczego dotyczą tylko i wyłącznie sytuacji lokowania nowych cmentarzy i warunków, pod jakimi może to być czynione. Nie ma natomiast zastosowania do sytuacji odwrotnej - lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie cmentarza już istniejącego. Skarżący wskazał na orzecznictwo sądowe w tym względzie. Skarżący podniósł w tym kontekście, że zastosowanie § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, narusza konstytucyjnie chronione prawo własności poprzez uniemożliwienie mu zabudowania własnej działki. Do skargi załączono kopię elaboratu szacunkowego biegłego Izby Skarbowej w K., 21 grudnia 1992 r., w którym szacowano wartość przedmiotowej nieruchomości. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż organy dokonały trafnej wykładni § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (dalej: rozporządzenie), a wykładnia ta dokonana została z powołaniem się na przytoczone w decyzji orzeczenia sądów administracyjnych, które prezentują w tym zakresie w zasadzie jednolity pogląd. Analiza ukształtowanego orzecznictwa i poglądów doktryny prowadzi do wniosku, że przywołane przez skarżącego wyroki mają charakter incydentalny. Na tej płaszczyźnie rozważań przywołać można jeszcze aktualne wyroki, z których wynika pogląd (prezentowany również przez Sąd rozpoznający sprawę), że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia, dotyczy nie tylko ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Są to przykładowo: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2017 r., II SA/Gd [...]; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2017 r., II SA/Gd [...], czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 maja 2016 r., II SA/Lu [...] (wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Za aktualny i trafny należy również uznać pogląd, że rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK [...]). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy, podkreślić należy, że nie tylko teren inwestycji ale właśnie budynki mieszkalne, których dotyczy wniosek, częściowo znajdują się w strefie sanitarnej cmentarza i to tzw. strefie zmniejszonej, wynoszącej 50 metrów. Zarówno z akt administracyjnych, jak i z oświadczenia skarżącego (m.in. k. 49 akt sądowych) wynika, że z uwagi na parametry i usytuowanie planowanego terenu inwestycji, budynków nie da się w całości zrealizować poza strefą sanitarną. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie organu, co odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, której budynki mieszkalne byłyby częściowo usytuowane w strefie sanitarnej cmentarza, z uwagi na niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, ocenić należy za prawidłowe i zgodne z prawem. Natomiast podnoszonego przez skarżącego argumentu, że tylko część budynków znalazłaby się w strefie sanitarnej cmentarza, nie można uznać za trafny w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia, który jest w swej treści jednoznaczny, a z którego wynika, że cały budynek mieszkalny musi znajdować się poza strefą sanitarną cmentarza. Nie są też trafne zarzuty skarżącego, że z uwagi na treść § 7 rozporządzenia i wcześniejsze istnienie cmentarza, rozporządzenie nie znajduje w sprawie zastosowania. § 7 rozporządzenia stanowi, że jego przepisów nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Z treści tego przepisu wynika zatem tylko tyle, że nie ma ono zastosowania do samych cmentarzy, które istniały w dniu wejścia w życie rozporządzenia, jeśli postanowienia tego rozporządzenia uniemożliwiałoby z nich korzystanie. Z przepisu tego nie można natomiast wyciągnąć wniosku, że w przypadku jeśli usytuowanie istniejącego cmentarza było niezgodne z przepisami wchodzącego w życie rozporządzenia, to przepisy rozporządzenia w ogóle nie obowiązują i wokół takiego cmentarza, w jego strefie sanitarnej, można sytuować nowe budynki mieszkalne. W zakresie zarzutów dotyczących prawa własności, wskazać należy, że prawo to nie jest prawem absolutnym i doznaje ograniczeń w oparciu o szereg przepisów. Co się zaś tyczy innych zabudowań, legalności ich istnienia i zgodności z prawem ewentualnych aktów administracyjnych, w oparciu o które je zrealizowano, to nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.