II SA/Kr 447/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel -Ziaja WSA Mariusz Kotulski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2009 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 stycznia 2009r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane . Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. , na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) zobowiązał J.D. do wykonania opinii o stanie sprawności technicznej i wartości użytkowej istniejącego budynku stodoły z [....] położonego na działce ew. nr [....] w L. , woj. [....] wraz z określeniem, czy przedmiotowy obiekt w obecnym stanie nadaje się do remontu, czy też do odbudowy z podaniem niezbędnych do wykonania w tym celu robót budowlanych. Organ wskazał, że opinia może być wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności. Wskazał, że opinia jest konieczna do określenia zakresu i terminu wykonania niezbędnych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku celem doprowadzenia tego obiektu do należytego stanu technicznego i estetycznego, gdyż obiekt ten od dłuższego okresu czasu nie był używany i uległ zniszczeniu. Termin dostarczenia opinii został ustalony do dnia 15 stycznia 2002 r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [....] 2001 r. na ww. działce, stanowiącej własność J.D. , stwierdzono, że znajdują się na niej dwa budynki: budynek mieszkalno-gospodarczy, który jest utrzymywany w należytym stanie oraz stodoła z [....] której stan techniczny jest nieodpowiedni, jak również swoim wyglądem powoduje oszpecenie otoczenia, nadto jest użytkowana w sposób mogący spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Ustalono, że obiekt ma zniszczoną część ścian konstrukcyjnych oraz zawilgocone pozostałe elementy, brak więźby dachowej oraz jej pokrycia. Od dłuższego czasu obiekt nie był remontowany. Zażalenie na wyżej opisane postanowienie do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożył J.D. , domagając się jego uchylenia. Wyraził w nim swoje niezadowolenie z wydanego postanowienia i wskazał, że nie ma potrzeby nakładania na niego obowiązku przedłożenia opinii i obciążania go jej kosztami, skoro i tak zamierza remontować obiekt. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2009 r. (znak:.....) [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i nowy termin wykonania obowiązków nałożonych w zaskarżonym postanowieniu wyznaczył na 28 lutego 2009 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wobec stwierdzonego złego stanu technicznego budynku organ I instancji zasadnie nałożył na J.D. obowiązek określony w art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego. Uprawnienie do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia organom oceny technicznej lub ekspertyzy obwarowane jest powzięciem uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, bądź co do jakości wyrobów budowlanych. Przepis ten może być zastosowany w dowolnej sprawie prowadzonej na podstawie przepisów prawa budowlanego i w każdym jej stadium. Przepisy prawa budowlanego nie uzależniają prowadzenia postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu od ustalenia kto jest temu winien. Nadto organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na fakt, że organ I instancji nie pouczył stron o treści art. 143 kpa termin wykonania obowiązku został zmieniony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 stycznia 2009 r. wniósł J.D. Podniósł w niej, że "zaskarżone postanowienie jest nieaktualne", albowiem nie ma już przedmiotowej stodoły. Na jej miejscu zostanie wzniesiony nowy budynek gospodarczy. Nadto wyraził swoje niezadowolenie z działań lokalnej władzy w L. Domagał się uchylenia bezprzedmiotowego postanowienia, a także nakazania przez sąd wykonania określonych czynności sąsiadom. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że J.D. nie przedstawił żadnego dowodu na to, że stodoła - wozownia już nie istnieje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi, sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem. Zgodnie z przepisem art.81 c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. Nr 106 poz.1126), będącym podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Ponieważ cytowany przepis stanowi podstawę nałożenia na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego określonych obowiązków, również finansowych, co prowadzi do ograniczenia praw podmiotowych tych osób, nie może być interpretowany rozszerzająco. Zwrócić zatem należy uwagę, że możliwość jego zastosowania ograniczona jest wyłącznie do sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego poweźmie uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Tymczasem uzasadnienie postanowienia organu I instancji nie wskazuje na ziszczenie się tej przesłanki. Wręcz przeciwnie, organ ustala, że przedmiotowa stodoła-wozownia jest w złym i nieodpowiednim stanie technicznym: zniszczone ściany konstrukcyjne, brak więźby dachowej oraz jej pokrycia. Zauważyć również należy, że protokół kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [....] 2001 r. jest zupełnie nieczytelny, co uniemożliwia kontrolę dokonanych przez organ ustaleń. Nadto, o ile znajdujące się na karcie 10 przedłożonych akt administracyjnych zdjęcia dotyczą przedmiotowego obiektu (z akt to nie wynika), to wygląd obiektu nie powinien prowadzić do powstania uzasadnionych wątpliwości organu co do jego stanu technicznego, a pewności w tym względzie. Powyższe przesądza o naruszeniu przez organ I instancji art.7, art.68 § 1, art.77 kpa oraz art.81c ust.2 prawa budowlanego. Wreszcie, podnieść należy, że zaskarżone postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , którym uchylono postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i określono nowy - zapadło prawie po ośmiu latach od wydania postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Organ odwoławczy nie dokonał ustalenia, czy stan faktyczny sprawy w dacie wydania zaskarżonego postanowienia był taki sam, jak w 2001r. Powyższe przesądza o naruszeniu art.7, art.12, art.77 oraz art.136 kpa. Zważywszy, że - w myśl art.144 kpa - do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji. Wydając rozstrzygnięcie organ odwoławczy nie może mieć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Musi zatem przed wydaniem orzeczenia stwierdzić, czy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 k.p.a. (wyr. NSA z dnia 28 grudnia 1995 r., SA/Wr 2569/95, niepubl.; wyr. NSA z dnia 8 stycznia 1996 r., SA/Wr 1068/95, niepubl.; wyr. NSA z dnia 26 lipca 2001 r., II SA/Gd 814/99, niepubl.). W razie zaistnienia takiej potrzeby, organ powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rodzaj opisanych wyżej naruszeń w sposób oczywisty wskazuje, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie powołanego przepisu i art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.