II SA/Kr 448/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) AWSA Inga Gołowska Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Województwa - Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [....] w przedmiocie ustalenia opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej Województwa - Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. kwotę 200 zł ( dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia ............2005r............., wydaną na podstawie art.104 kpa oraz art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985r., o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 1998r. Nr 90, poz.575 z późn. zm.), ustalił opłatę za wydanie decyzji w wysokości 50,72 zł płatną w terminie 14 dni, zgodnie z załączoną fakturą. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art.36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania oraz inne czynności wykonywane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego oraz zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłatę ustalono zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 36, ust. 4 cytowanej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. , zarzucając naruszenie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że wzmiankowany przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie oraz rażące naruszenie przepisów art. 6, 7, 9, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Odwołujący się wniósł o uchylenie w całości przedmiotowej decyzji organu l instancji i umorzenie postępowania w tym zakresie, względnie o uchylenie w/w decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Zdaniem odwołującego się w przedmiotowej sprawie przepisy art. 36 ust. 1 i 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne lub inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie znajdują w ogóle zastosowania. Organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia..........2005r. w przedmiocie stwierdzenia obowiązku i ewentualnego określenia zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa pobocza drogi wojewódzkiej nr ...... w miejscowości .........., gmina N. " postanowił, iż objęta wnioskiem inwestycja nie wymaga opracowania takiego raportu. W ocenie strony odwołującej się przedmiotowe postanowienie stanowi w istocie opinię organu administracyjnego wydawaną w ramach tak zwanego współdziałania organów w trybie art. 106 kpa. Ocena w nim zawarta zawiera się w ustawowych kompetencjach działającego w ramach władztwa publicznego organu, co oznacza, iż ma on obowiązek wydania opinii jak i, że obowiązek ten nie zawiera się w czynnościach o charakterze odpłatnym. Za wydanie postanowienia w trybie art. 106 kpa organ nie może pobierać więc żadnych opłat. Odwołujący się wskazał na wykładnię, jaką przyjął na gruncie zbliżonego stanu faktycznego Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2005r, sygn. akt II S.A./Kr 32677, w którym wyjaśnił, iż wydanie w ramach współdziałania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, jest odrębną kompetencją administracyjną, oznaczającą prawo i jednocześnie obowiązek organu administracyjnego do działania w tych sprawach, w ramach przyznanego tą kompetencją władztwa administracyjnego, niezależnie od kompetencji "w ramach nadzoru bieżącego i zapobiegawczego" określonych ogólnie w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ponadto odwołujący się zarzucił, że zaskarżona decyzja ma charakter szablonowy, nie wyczerpuje przesłanek określonych art. 107 kpa, a w szczególności nie wskazuje kryteriów ustalenia wysokości opłaty ani też podjętych czynności, które uzasadniałby jej nałożenie oraz obowiązek jej uiszczenia przez odwołującego się. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia ............2006r. ........wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za wszystkie czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobierane są opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Osobą taką lub jednostką organizacyjną jest inwestor. Organ odwoławczy podkreślił, że opracowanie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz jego zakresu należy do podstawowych zadań zapobiegawczego nadzoru sanitarnego działającego w ramach Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Dlatego też organ uznał pobranie opłaty w niniejszej sprawie za uzasadnione. Skargę na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł w imieniu Województwa .............- Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 6, 7, 9, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., ewentualnie o uchylenie w całości w/w decyzji. Skarżący wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie zostały wymienione w art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co oznacza, że w przypadku tych czynności opłatę pobiera się za każdą z nich. Katalog spraw określony w art. 3 cytowanej ustawy ma charakter otwarty, a zatem należą do niego też czynności wynikające z art. 51 ust. 3 pkt 1 i art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, ponieważ mają taki sam charakter jak zadania wymienione w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie współdziałanie organów odbiega od schematu z art. 106 kpa i dlatego pobranie opłaty było uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) zawiera przykładowe wyliczenie działań Inspekcji wchodzących w zakres zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Natomiast przepis art. 36 ust. 1 cytowanej ustawy upoważnia Inspekcję do pobierania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Wysokość tych opłat jest ustalana w oparciu o zasady określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2004r. Nr 20, poz. 193). W związku z powyższym należy zauważyć, że podstawową przesłanką uprawniającą organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej do pobierania opłat za dokonane czynności jest zakwalifikowanie tych czynności jako wykonywanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Przepis art. 7 kpa nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a art. 107 § 3 kpa nakazuje organowi wskazanie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły, dlaczego uznały czynności podjęte przez Państwową Inspekcję Sanitarną w przedmiotowej sprawie za wchodzące w zakres czynności wykonywanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zarówno uzasadnienie decyzji organu I jak i II instancji stwierdzają jedynie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z takimi czynnościami, nie podając, w jaki sposób organy prowadzące postępowanie doszły do takich wniosków. Takie braki w uzasadnieniu należy uznać za istotne, ponieważ wskazują one na arbitralność rozstrzygnięcia oraz w praktyce uniemożliwiają stronie zapoznanie się z motywami decyzji nakładającej na nią określony obowiązek, jak również uniemożliwiają Sądowi kontrolę wydanego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem. Ponadto Sąd stwierdził, że wysokość przedmiotowej opłaty została ustalona w sposób arbitralny z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4.02.2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193). Powoływane rozporządzenie w § 2 nakazuje ustalenie wysokości opłat na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania, wskazując równocześnie w § 3 i § 4, składniki wchodzące w skład bezpośrednich i pośrednich kosztów wykonania badań. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji przedstawił skarżącemu rachunek, który nie zawiera żadnych informacji dotyczących sposobu obliczenia wysokości opłaty. Takie ustalenie wysokości opłaty ma cechy dowolności i uniemożliwia zarówno skarżącemu zapoznanie się z zasadami, na jakich organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ustalają wysokość opłaty za wykonywane przez nie czynności, jak również kontrolę ze strony Sądu prawidłowości dokonanych przez te organy ustaleń. W związku z powyższym Sąd w oparciu o art. 145 ust. 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając na rzecz skarżącego kwotę w wysokości uiszczonego wpisu tytułem zwrotu kosztów postępowania.