II SA/Kr 449/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Wojewody z dnia 19 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 26 października 2011 r. znak: [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1, art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa odmówił, w wyniku wznowienia postępowania postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2011 r., uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 28 lutego 2011 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi wraz z wewnętrzną instalacją: wodno-kanalizacyjną, gazową, centralnego ogrzewania i elektryczną na działce nr [...] przy ul. [...] w B., dla J. K.. Od powyższej decyzji odwołanie złożył B. S., na wniosek którego wznowiono postępowanie. Odwołujący wniósł o uchylenie ww. decyzji. Zarzucił organowi I instancji m.in. naruszenie art.10 § 1 kpa, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę niezgodnie z pkt 3a decyzji Burmistrza Miasta z dnia 2 grudnia 2010 r. znak: [...] o warunkach zabudowy oraz innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Decyzją nr [...] z dnia 19 stycznia 2012 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. S. od ww. decyzji Starosty [...] z dnia 26 października 2011 r. uchylił tą decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja Starosty jest niezgodna z prawem. Wydana została w trybie postępowania wznowieniowego, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej, wydanej w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Celem wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa. Wszczęcie postępowania wznowieniowego następuje w drodze postanowienia. Przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego na organie, który wydał decyzję w pierwszej instancji ciążą pewne obowiązki, a mianowicie jeżeli organ działa w oparciu o wniosek, to winien on zbadać legitymację osoby składającej wniosek, czy jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, czy wniosek ten dotyczy decyzji ostatecznej i czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 kpa, oraz czy podane we wniosku przyczyny mieszczą się w kategorii podstaw do wznowienia, wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Czynności podjęte przez organ z urzędu, przed wydaniem takiego postanowienia, nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny. W przypadku braku ww. przesłanek wznowieniowych, organ nie wznawia postępowania, lecz działając na podstawie art. 149 § 3 kpa, wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Wg Wojewody, analiza akt sprawy wykazała, że Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku B. S. z dnia 28 lipca 2011 r. postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2011 r. znak: [...], wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty [...] Nr [...] mimo, że wydanie przedmiotowego aktu było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, a więc wniosek o wznowienie nie został złożony w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 2 kpa, a okoliczność, na jaką powołał się skarżący, stanowiąca przesłankę do wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5, była znana organowi w dniu wydania omawianej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że z uwierzytelnionej kopii postanowienia PINB z dnia 3 czerwca 2011 r. kierowanego również do B. S., wynika, że zawarto w nim m.in. informację "Podczas kontroli robót budowlanych w dniu [...].05.2011 r. stwierdzono, że na działce [...] w B., przy ul. [...] Inwestor p. J. K. prowadzi budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi, realizowanego na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 28.02.2011 r. znak: [...] Starosty [...]". Odbioru przedmiotowej korespondencji dokonała córka – B. S. w dniu 6 czerwca 2011 r. która przekazała ją adresatowi, co wynika z faktu złożenia zażalenia na postanowienie z dnia 3 czerwca 2011 r. znak: [...], w ustawowym terminie. Mając na względzie przytoczone argumenty organ odwoławczy uznał, że podanie z dnia 28 lipca 2011 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w [...] dnia 2 sierpnia 2011 r.) o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę wskazaną powyżej nie zostało złożone z zachowaniem miesięcznego terminu, liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Do strony ma rzeczywiście dotrzeć wiadomość, informacja o jej istnieniu, a nie musi nastąpić faktyczne zapoznanie się z jej treścią, na co wskazał skarżący. Ponieważ skarżący we wniosku z dnia 28 lipca 2011 r. podał, jako nową okoliczność nieznaną organowi w dniu wydania omawianej decyzji, położenie działki nr [...] w terenach zagrożonych powstawaniem osuwisk, wg oceny Wojewody [...], postępowanie w tej sprawie nie powinno być również wznowione na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Powyższe organ uzasadnił tym, że teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę objęty był Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego terenu "[...]" w B., dlatego organ I instancji po sprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z wymaganiami określonymi w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 29 czerwca 2010 r. znak: [...], nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej między innymi w zakresie przedłożenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej w związku z lokalizacją inwestycji w strefie zagrożeń osuwiskowych nieaktywnych na podstawie ww. planu w powiązaniu z art. 34 ust. 3 pkt 4 wymienionej ustawy z uwzględnieniem wszystkich warunków przestrzegania szczegółowych nakazów i zakazów określonych w dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Pomimo uchylenia aktu prawa miejscowego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2010 r. sygn. II SA/Kr 733/10, inwestor dołączył dokumentację geologiczno-inżynierską. Wykonanie tej dokumentacji jest obligatoryjne dla obiektów budowlanych zaliczonych do trzeciej kategorii geotechnicznej oraz w złożonych warunkach gruntowych do drugiej kategorii. Geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych opracowane w formie dokumentacji geotechnicznej stanowią oddzielny dokument i nie powinny być utożsamiane z dokumentacją geologiczno-inżynierską. Geotechniczne warunki posadowienia opracowuje się w oparciu o wyniki zawarte w dokumentacji geologiczno-inżynierskiej jeżeli zachodzi taka potrzeba. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 126 poz. 839) kategorię geotechniczną obiektu lub jego poszczególnych części określa projektant obiektu w uzgodnieniu z osobą upoważnioną na podstawie odrębnych przepisów do ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie projektant zaliczył obiekt budowlany do pierwszej kategorii geotechnicznej przy jednoczesnym wskazaniu opracowania projektu budowlanego zgodnie z wytycznymi określonymi w dokumentacji geologicznej, która została sporządzona na wniosek inwestora ze względu na istnienie nieaktywnych osuwisk określonych na podstawie miejscowego planu. Wojewoda podkreślił, że Starosta [...] nie dysponuje środkami prawnymi, aby zobowiązać inwestora do przedłożenia innych dokumentów poza znajdującymi się w aktach sprawy w przypadku ustalenia, że nieruchomość objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę położona jest w strefie zagrożenia osuwaniem się mas ziemi, na podstawie których można by było nałożyć na inwestora obowiązek realizacji zamierzenia przy zastosowaniu szczególnych rozwiązań konstrukcyjnych, określonych w projekcie budowlanym, tym samym uchylić w wyniku wznowienia decyzję o pozwoleniu na budowę i wydać nową odmienną co do swej istoty. Bez wątpienia zatem na etapie wydania pozwolenia na budowę organowi znany był fakt, że działka nr [...] znajduje się w terenach zagrożonych osuwaniem się mas ziemi, tym samym wznowione postępowanie w oparciu o omawianą przesłankę jest wadliwe, gdyż brak było podstaw do wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W związku z tym, zdaniem Wojewody, Starosta [...] powinien odmówić wznowienia postępowania w tej sprawie po rozpatrzeniu wniosku B. S., a w przypadku jego wszczęcia umorzyć je. Możliwość odmowy wznowienia postępowania, jaką daje organowi art. 149 § 3 kpa, następuje wyłącznie z przyczyn formalnych i istnieje tylko wówczas, gdy nie nastąpiło jeszcze podjęcie postępowania wznowieniowego. Co do zasady więc, nie jest dopuszczalne ponowne podejmowanie rozstrzygnięcia o odmowie podjęcia postępowania wznowieniowego, gdy jest ono już w toku, na skutek wydania ostatecznego postanowienia w tym zakresie. Nie można natomiast wykluczyć, że po wznowieniu postępowania organ orzekający w sprawie uzna, że z powodu uchybienia warunkom formalnym określonym w art. 148 kpa, wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia jest niedopuszczalne. W takiej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania winna być poprzedzona wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania wznowieniowego. Wojewoda [...] podniósł też, że nie ma podstaw do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w odwołaniu odnoszących się do zaistnienia ewentualnych nieprawidłowości przy wydaniu przez Starostę [...] decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy postępowanie wznowieniowe nie powinno być wszczęte. Organ odwoławczy potwierdził wprawdzie naruszenie przez Starostę [...] przy prowadzeniu postępowania wznowieniowego art. 10 § 1 kpa oraz uznał, że Starosta [...] przyczynę warunkującą przedłużenie terminu do zakończenia sprawy określił w sposób nieprecyzyjny, nieczytelny dla stron postępowania, budzący wątpliwości, a skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. za pismem z dnia 31 sierpnia 2011 r. pytanie, nie wyjaśniało celowości wystąpienia do organu nadzoru budowlanego, nie mniej jednak zastosowanie przez organ I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy art. 36 kpa, uznał za uzasadnione. W skardze do WSA w Krakowie skarżący nie zgodził się, że uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie, gdyż z postanowienia PINB z dnia 6 czerwca 2011 r. nie dowiedział się o rozstrzygnięciu zawartym w decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero po zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu 21 lipca 2011 r. stwierdził, że oprócz pozwolenia na budowę tą samą decyzją zatwierdzono projekt budowlany. Ponadto skarżący zarzucił, że naruszono jego interes prawny przez brak merytorycznej oceny podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących nieprawidłowości przy wydaniu decyzji przez Starostę [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest uzasadniona, chociaż nie z powodu słuszności wszystkich podniesionych w niej zarzutów. W pierwszej kolejności, z urzędu, należy podkreślić, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy uczestnicy postępowania A. P., M. U. (współwłaściciele działki nr [...]) dla których dowody doręczenia pism pozostają w aktach adm. z adnotacją urzędu pocztowego "adres nie istnieje" oraz J. B. i K. B. (współwłaściciele działki nr [...]) dla których dowody doręczenia pism pozostają w aktach administracyjnych z adnotacją urzędu pocztowego "adresat nieznany" nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Jak wynika z analizy akt administracyjnych, organy obu instancji prowadziły postępowanie bez udziału ww. uczestników, ignorując adnotacje urzędów pocztowych, a wydane przez siebie decyzje kierowały m.in. do ww. uczestników na ich nieaktualne adresy zamieszkania. Oznacza to, że osoby te nie brały udziału w postępowaniu, co narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i stanowi przesłankę wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i to niezależnie od tego, czy miało to wpływ na treść decyzji. Powyższe naruszenie prawa skutkować musiało zatem nie tylko uchyleniem zaskarżonej decyzji, ale również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art.135 ppsa. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, rzeczą organu będzie zapewnienie i przeprowadzenie postępowania z udziałem stron postępowania. Brak ustalenia adresów zamieszkania stron postępowania uniemożliwia udział pominiętych osób w postępowaniu, doręczenie im decyzji, możliwość odwołania się od niej i tym samym skorzystanie z konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu administracyjnego (art.78 oraz 175 ust.1 Konstytucji). Uchybienie tego rodzaju stoi też w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 6 – 9 oraz 10 § 1 kpa. Uzupełniająco należy wskazać, że uchylając decyzje z powodu naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organy, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby organy i sąd administracyjny w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem co do wniosku inwestora i w praktyce czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym. Ponadto merytoryczna ocena skargi byłaby również przedwczesna albowiem rolą sądu administracyjnego jest kontrola decyzji po stwierdzeniu prawidłowości postępowania administracyjnego, a nie zastępowanie organu (organów) w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Podkreślić jednak należy, że wznowienie postępowania jest możliwe jedynie po stwierdzeniu ostateczności decyzji, w tym przypadku decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 28 lutego 2011 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, podczas gdy organy orzekając we wznowionym postępowaniu w ogóle nie zbadały, czy ww. decyzja jest ostateczna, skoro osobom uznanym za strony postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie doręczono tej decyzji. Zgodnie z przepisami kpa o doręczeniach organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, pisma doręcza się stronie - osobie fizycznej w jej mieszkaniu lub miejscu pracy, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (art. 39 – 42 kpa), przy czym adresy stron należy ustalić na podstawie wszelkich informacji możliwych do uzyskania przez organ. Nie jest jedynym możliwym sposobem uzyskania adresu jedynie wypis z ewidencji gruntów. Doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania jest podstawą zapewnienia stronie czynnego udziału w tym postępowaniu, a z faktem prawidłowego doręczenia stronie decyzji związane są jej uprawnienia do zapoznania się z treścią decyzji, motywami jej rozstrzygnięcia, a także pouczeniem o możliwości złożenia środka zaskarżenia. Dopiero od momentu doręczenia decyzji zaczyna biec (otwiera się) termin do złożenia odwołania, zgodnie z art. 129 kpa. W przedmiotowej sprawie stronom postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę tj. A. P., M. U. oraz J. B. i K. B. nie doręczono decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 28 lutego 2011 r. Pomimo zatem braku ostateczności tej decyzji organy rozważały zasadność wniosku o wznowienie postępowania, również pomijając (o czym wyżej) ww. osoby we wznowionym postępowaniu . Na marginesie jedynie podnieść należy, że o ile za prawidłowe należy uznać stanowisko Wojewody, że dla ustalenia zachowania ustawowego terminu dla skutecznego wniesienia podania o wznowienie postępowania istotny jest fakt wiadomości o istnieniu decyzji (bez konieczności dokładnego zapoznania się z jej treścią), to niezasadnym jest przyjęcie, że stwierdzenie braku zasadności przesłanki wznowienia, po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego (w tym przypadku niezasadne, zdaniem organu, twierdzenie skarżącego, iż fakt istnienia na danym terenie osuwiska jest nową okolicznością faktyczną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, nieznaną organowi w dniu podjęcia decyzji) jest podstawą do odmowy wznowienia postępowania. Odnośnie zarzutu skarżącego, że po doręczeniu postanowienia PINB z dnia 6 czerwca 2011 r. wiedział o wydaniu pozwolenia na budowę, ale nie znał projektu budowlanego, podnieść należy, iż są to okoliczności nieistotne z pkt widzenia treści art. 148 § 2 kpa wyznaczającego miesięczny termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania od dnia dowiedzenia się o decyzji. Bez względu bowiem na brak znajomości rozwiązań projektu budowlanego skarżący powziął wiadomość, że właściciel sąsiedniej działki uzyskał pozwolenie na budowę domu w postępowaniu, w którym skarżący nie brał udziału. Skoro natomiast wydano pozwolenie na budowę , to wiadomo, że wg "jakiegoś" projektu budowlanego. Trudno sobie wyobrazić bowiem inną chronologię: zawsze pozwolenie na budowę jest wydawane na budowę wg najpierw zatwierdzonego projektu budowlany (tą samą bądź odrębną, wcześniejszą decyzją). Ze względu na powyższe naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 kpa w związku z art. 129 § 2 i art. 6 – 10 § 1, art. 39 i nast., art. 61 § 4 kpa, a przez organ odwoławczy także naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w związku z art.135 ppsa.