II SA/Kr 451/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr) Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 stycznia 2003r.,nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala II SA/Kr 451/03 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] maja 2001 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał J. S. wykonanie rozbiórki rozpoczętej budowy ogrodzenia od strony ul. [...] w M., polegającą na rozebraniu 15 metalowych słupków obetonowanych w gruncie. W uzasadnieniu decyzji organ podał co następuje: Nieruchomość przy ul. [...] wydzielona jest od strony ulicy ogrodzeniem z siatki. W sąsiedztwie istniejącego ogrodzenia , w odległości 1,6 m w kierunku ulicy J. S. rozpoczął budowę drugiego ogrodzenia. Wykonano roboty polegające na obetonowaniu w gruncie w linii prostej 15 sztuk słupków metalowych z kątownika. Roboty wykonano w 2000 r. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budowa tego ogrodzenia wymagała zgłoszenia zamiaru właściwemu organowi. Pismem z dnia [...] listopada 2000 r. J. S. zgłosił zamiar "przebudowy" istniejącego ogrodzenia. Jego zamiarem jednak było wybudowanie nowego ogrodzenia w sąsiedztwie już istniejącego. Pismem z dnia [...] grudnia 2000 r. inwestor został, w trybie art. 64 § 2 kpa , wezwany do usunięcia braków zawiadomienia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia zawiadomienia bez rozpoznania. Braki nie zostały uzupełnione, inwestor zatem nie mógł rozpocząć budowy. Działający w imieniu inwestora W. K. oświadczył, że "na dzień dzisiejszy nie posiada ważnego zgłoszenia rozpoczęcia budowy ogrodzenia przyjętego i zatwierdzonego przez urząd gminy". J. S. rozpoczął budowę ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia. Przedmiotowe ogrodzenie nie jest urządzeniem związanym z obiektem budowlanym i dlatego zastosowanie ma przepis art. 48 Prawa budowlanego. Z pisma Urzędu Miasta i Gminy z dnia [...] grudnia 2000 r. wynika, że inwestor naruszył pas drogowy ulicy [...]. W odwołaniu od tej decyzji J. S. podniósł, że jeszcze w 1998 r. złożył w Urzędzie wniosek o odtworzenie pasa drogowego ulicy [...]. Odtworzenie nastąpiło dopiero w styczniu 2000 r., ale nie w całości. W szczególności nie odtworzono granic od strony zachodniej tj. tam, gdzie znajduje się działka G. Z ustalenia granicy wynika, że Urząd posiada bezprawnie ok. 50 cm gruntu odwołującego się. Nowe ogrodzenie miało powstać /z odstąpieniem od pasa drogowego o 80 cm/ w związku z obawą, że zostanie zajęty po drogę i zabrany dalszy - pas ziemi z działki inwestora . Nie jest prawdą, aby postawione słupki naruszały pas drogowy i stwarzały niebezpieczeństwo. Dodał odwołujący się, że ma zamiar wybudować nowoczesne ogrodzenie. Decyzją z dnia 29 stycznia 2003 r. znak [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu I instancji i stwierdził, że organ architektoniczne - budowlany prawidłowo zastosował przepis art. 64 § 2 kpa. Przepis ten służy uzupełnieniu wniosku o elementy niezbędne do nadania biegu sprawie. "Są to elementy konieczne dla identyfikacji wnioskującego bądź przedmiotu rozpoznania przewidziane przepisami szczególnymi. Takim szczególnym przepisem jest art. 30 ust. 1 a Prawa budowlanego". Forma postanowienia przewidziana w tym przepisie jest, zdaniem organu, zachowana jedynie dla takich elementów zgłoszenia, których organ administracji może żądać jako elementy dodatkowe, nie przewidziane w art. 30 ust. 1. Zgłoszenie zamiaru budowy było zatem nieskuteczne. Przedmiotowe ogrodzenie zaliczyć należy do obiektów pełniących funkcję urządzenia budowlanego . Zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego było więc prawidłowe. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. S. zarzucił, że budowa ogrodzenia od strony ulicy wymaga tylko zgłoszenia, a takie zgłoszenie było dokonane. Samo milczenie organu uprawnia do rozpoczęcia robót. Organ uznał, że wezwanie do usunięcia braków jest równoznaczne ze zgłoszeniem sprzeciwu, a - jak wynika z orzeczenia NSA z 23 marca 1999 r. - sprzeciw winien być zgłoszony w formie decyzji. Wyjaśnił skarżący, że właściciele działki po przeciwnej stronie drogi zajęli pas drogi i spowodowali przesunięcie jej w stronę działki skarżącego. Kilkakrotne interwencje w urzędzie w tej sprawie nie przyniosły rezultatu. Słupki postawione zostały na działce skarżącego wobec wyraźnego dążenia gminy do zabrania pasa gruntu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi powtarzając motywy swego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw : z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa -niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej /w skrócie - ppsa/. Skarga nie jest uzasadniona. Bezsporne w sprawie jest, że budowa opisanego decyzjami obiektu wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Stosownie bowiem do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenia wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. Twierdzenie skarżącego, jakoby skutecznie dokonał tej czynności nie jest uzasadnione. W aktach sprawy znajduje się , przyjęte w Urzędzie w dniu [...] listopada 2000 r., pismo J. S., w którym zgłasza się "przebudowę ogrodzenia istniejącego na działce nr [...]... zgodnie z ustaloną granicą między drogą biegnącą obok działki". Żadne z użytych w tekście sformułowań nie wskazuje na to, aby zamiarem inwestora była budowa nowego ogrodzenia. Przebudowa może wszak polegać tylko na wykonaniu robót w /lub także przy/ istniejącym w określonym miejscu obiekcie. Nie jest zaś przebudową wzniesienie w innym miejscu obiektu tego samego rodzaju. Znaczenia cytowanej treści pisma nie zmienia fakt odwołania się, w dalszej jego części, do ustalenia granicy drogi przez geodetę. Nie wskazano bowiem, aby wolą inwestora było umieszczenie ogrodzenia w tej /czy też bezpośrednio przy tej/ granicy. Takiej treści nie można, w kontekście całego pisma, nadać określeniu "zgodnie z ustaloną granicą". Stwierdzić zatem należy, że opisane zgłoszenie nie było skutecznym zgłoszeniem zamiaru budowy ogrodzenia. Przedmiot zgłoszenia dotyczył innych, niż faktycznie wykonanych, robót. Co więcej, bezsporne jest, że skarżący nie zareagował w żaden sposób na skierowane doń w dniu [...] grudnia 2000 r. wezwanie do usunięcia braków zgłoszenia, pozbawiając się w ten sposób możliwości dowodzenia dokonania zgłoszenia rzeczywiście zrealizowanej inwestycji. Brak reakcji na owo wezwanie sprawił zresztą, że - bez względu na rzeczywisty przedmiot - zgłoszenia za skuteczne uznać nie można. Zgodnie z art. 30 ust. 1 a Prawa budowlanego "w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na ogłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji". Cytowany przepis określa dla zgłoszenia dwojakiego rodzaju wymagania: dotyczące samej treści pisma, oraz dotyczące dołączanych dokumentów. Wskazane w drugiej części przepisu tryb uzupełniania zgłoszenia i rygor dotyczą tylko braków drugiego z wymienionych rodzajów, bo tylko dla wezwania o "uzupełnienie dokumentów" przewidziano formę postanowienia. Nie ma zatem żadnych przeszkód , aby braki zgłoszenia dotyczące opisu rodzaju, zakresu , sposobu i terminu wykonywania robót były uzupełniane w trybie wskazanego przez organy przepisu art. 64 § 2 kpa i z zastosowaniem przewidzianego tam rygoru. Wymienione elementy stanowią istotę zgłoszenia, identyfikują jego przedmiot i zakres, określają żądanie i pozwalają na dalsze procedowanie. W tym znaczeniu elementy te mają charakter formalny. Niewątpliwe jest, że "zgłoszenie" skarżącego z dnia [...] listopada 2000 r. danych takich nie zawierało. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje fakt, że wystosowane do skarżącego w dniu [...] grudnia 2000 r. pismo zawierało wezwanie nie tylko do uzupełnienia tych danych, ale także do dołączenia dokumentów. Stwierdzić ostatecznie należy, że skarżący przystąpił do budowy ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia. Z takim działaniem, mający w sprawie - zdaniem Sądu - zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego, wiąże rygor rozbiórki. Zgodnie ze słowniczkiem wyrażeń ustawowych zawartym w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego /w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji/, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Stosownie do punktu siódmego omawianego przepisu przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wedle zaś art. 3 pkt la obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Ustawa definiuje także obiekty nazwane urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym; są to urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki /art. 3 pkt 91. Skoro więc urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym jest urządzeniem technicznym , a obiektem budowlanym jest budynek wraz z urządzeniami technicznymi , to przyjąć należy, że urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym jest częścią obiektu budowlanego. Zauważyć przy tym można, że sformułowanie "urządzenie budowlane" użyto w dalszym tekście ustawy tylko w jednym przepisie art. 39a, w którym mowa jest m.in. o budowie urządzenia budowlanego . Założenie , że urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym nie jest obiektem budowlanym lub częścią obiektu budowlanego nie jest do pogodzenia z treścią przepisów art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 2 , które posługując się pojęciem "budowa", w związku z treścią art. 3 pkt 6 prawa budowlanego , muszą odnosić się do obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W myśl przepisu art. 29 ust. 1 pkt 7 prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Skoro więc , jak wyżej wskazano , pojęcie "budowa" odnosi się do obiektu budowlanego , ustawodawca przesądził , że ogrodzenie jest obiektem budowlanym. Również w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 2 wymieniającym przypadki , w których wymagane jest dokonanie organowi zgłoszenia , mowa jest o budowie ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Powyższe również wskazuje na to , że ogrodzenie takie jest obiektem budowlanym. Podkreślić przy tym trzeba, że fakt, iż ogrodzenie pozostaje funkcjonalnie związane z budynkiem i stanowi przez to "urządzenie", nie pozbawia go charakteru obiektu budowlanego. Nie ma wszak wątpliwości, że definiowany w odrębnym punkcie 5 art. 3 Prawa budowlanego "tymczasowy obiekt budowlany" jest zarazem "obiektem budowlanym" definiowanym w punkcie 1. Takie, "nakładające się" regulacje są efektem przyjęcia przez ustawodawcę opisowej metody formułowania definicji . W konsekwencji definicje te nie mają charakteru zamkniętego, a ich znaczenie ustalane być musi w powiązaniu z pozostałymi regulacjami ustawy. Żadne zaś z nich nie dostarczają argumentów za wyłączeniem ogrodzeń z pojęcia "obiektu budowlanego". Jeżeli tak , to do samowolnego wykonania ogrodzenia w części przewyższającej 2,20 m ma zastosowanie przepis art. 48 prawa budowlanego , który stanowi, że właściwy organ nakazuje , w drodze decyzji , rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części , będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia , bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Na marginesie podnieść należy , że stanu sprawy niniejszej nie można odnosić do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r. /ONSA 2000/4/1337, wedle której wykonywanie lub wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego /przyłącza wodociągowego/, o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 tej ustawy. Podnieść bowiem należy , że w ustawie Prawo budowlane w kwestii wykonania przyłącza nie użyto sformułowania "budowa", które musi odnosić się do budowy obiektu budowlanego. Podnoszone w toku postępowania administracyjnego i w skardze kwestie związane z zajmowaniem, "zajeżdżaniem" pasów działki skarżącego, brakiem ustabilizowanej granicy i opieszałości urzędu w jej odtworzeniu, nie mają dla rozstrzygnięcia żadnego znaczenia. Kwestie te pozostają poza hipotezą normy stanowiącej podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i - choć zapewne dla skarżącego dolegliwe - nie mogą być załatwiane w drodze samowoli budowlanej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w wyroku.