II SA/Kr 451/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski NSA Jan Zimmermann Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2011 r. sprawy ze skargi F.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. skargę oddala Burmistrza Miasta J. decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zalesienia działki nr 1 położonej w J. przy ul. [...] na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 Nr 45 poz. 435), § 9 ust. 1, § 23 ust. 1, § 44 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta J. z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta J. , art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 Nr 80 poz. 717), art. 3 ust 1, 4, 7 art. 6. ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia i warunkach otrzymania z tego tytułu dotacji (Dz. U. Nr 73 z 2001 r., poz. 764). Po rozpatrzeniu odwołania F.O. wniesionego od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] utrzymało ją w mocy na podstawie art. 3 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, art. 1 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 46, poz. 392), art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadniając tę decyzję Kolegium przytoczyło art. 3 ustawy o lasach, zgodnie z którym "Lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne." Kolegium powołało się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.04.1994 r. sygn. II FSK 842/05, w którym stwierdzono, ze "O tym czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów". Z wypisu skróconego z rejestru gruntów z dnia 21.10.2010 r. wynika, iż działka nr 1 stanowi użytki rolne: R-RIVa o pow. 0,0626 m2, R-RIVB o pow. 0,0400m2, R-RV o pow. 0,0400 m2, sady o pow. 0,0400 m2 oraz tereny mieszkaniowe o pow. 0,0200 m2, a więc nie jest w ewidencji gruntów sklasyfikowana jako las. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta J. , działka nr 1 położona jest w obszarze oznaczonym w części przyległej do ul. [...] symbolem MU - 5 z podstawowym przeznaczeniem dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej w obszarze śródmiejskim w odległości do 54m od krawędzi ulicy [...] oraz symbolem R - tereny użytków rolnych z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy polowe, sadownicze, ogrodnicze, łąki i pastwiska, w części środkowej l objęta jest strefą terenów o predyspozycjach osuwiskowych. Z protokołu oględzin wynika, iż wzdłuż granicy z działką F.O. na odcinku o długości 154,5 m od krawędzi ul. [...] nie stwierdzono występowania upraw leśnych. Do tego miejsca do 299,5 m, na szerokości 6 m porośnięta jest młodymi świerkami i innymi gatunkami drzew iglastych. Powierzchnia terenu porośniętego drzewami wynosi 0,087ha, natomiast pozostała część działki poza strefą MU-05 pokryta jest łąką. Kolegium oceniło, że organ I instancji prawidłowo ustalił przeznaczenia działki oraz wykazał, iż z uwagi na brak elementu stosunku administracyjnoprawnego przedmiotowe postępowanie jest bezprzedmiotowe, a zatem należy je umorzyć. Przytoczono poglądy doktryny dotyczące pojęcia sprawy administracyjnej wskazując, że w niniejszej sprawie nie istnieje przepis, który nakazywałby rozstrzygać o żądaniu strony przez wydanie decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego działki 1 poprzez usuniecie posadzonych drzew. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego, a sprawy z zakresu prawa cywilnego, ubezpieczeń społecznych i prawa pracy tylko wtedy, gdy zostały przekazane na drogę postępowania administracyjnego przepisem ustawy. W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną w tym szerokim znaczeniu prowadzi do umorzenia postępowania. Odnosząc się do pisma F.O. z dnia 30.04.2010 r., w którym podnosił on, że drzewa z działki 1 znajdują się na granicy z jego działką 2 bez zachowania jakiejkolwiek odległości, co powoduje przerastanie roślinności, a także jej zacienienie - Kolegium wskazało, iż może on z stosownym roszczeniem wystąpić do sądu powszechnego. Decyzję Kolegium zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie F.O. , domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia ze względu na naruszenie prawa przez niewłaściwą interpretację i zastosowanie niewłaściwych przepisów prawa materialnego, a także naruszenie interesu prawnego skarżącego przez oparcie decyzji na wewnętrznie sprzecznym materiale oraz błędnie ustalonym stanie faktycznym. W uzasadnieniu skargi F.O. wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolną zmianą charakteru użytkowania badanego gruntu, bowiem doszło de facto do rzeczywistego i niezgodnego z prawem przekształcenia gruntu, zakwalifikowanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako rolny, na grunt o charakterze leśnym. Sposób nasadzenia (zwarty drzewostan z więźbą), areał, ilość oraz gatunki rosnących drzew sugerują, iż mamy do czynienia z realnym procesem tworzenia lasu. Potwierdzeniem tego domniemania jest fakt zwrócenia się właścicieli działki do Burmistrza J. z wnioskiem o zezwolenie zalesienia reszty działki jako nieużytku z dnia 28 lutego 2007 r. (prezentata z dnia 1 marca 2007 r.). Z powyższego wynika, iż na gruntach rolnych utworzono las. Nastąpiło to z naruszeniem przepisów Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, Ustawy z dnia 14 lutego 2003 o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, ustawy Prawo ochrony środowiska oraz Ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. W ocenie skarżącego z zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowy grunt ani w ewidencji gruntów i budynków, ani w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony do zalesienia ani do zadrzewienia, ani też nie jest zakwalifikowany jako las. Jego zdaniem jeśli grunt jest wykorzystywany jako leśny, powinien być również jako taki oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Samowolna i nielegalna zmiana przeznaczenia gruntu jest niedopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów. Skarżący zakwestionował ustalenia faktyczne, dokonane w szczególności w trakcie oględzin, iż powierzchnia terenu porośniętego drzewami wynosi 0,087 ha. Wskazał, że w rzeczywistości wzdłuż całej granicy działki 1 za wyjątkiem odcinka przy zabudowaniach określonego jako ekologiczny ogródek są w formie zwartej bez wolnej przestrzeni posadzone drzewa, aż do obszaru porośniętego młodymi świerkami i innymi gatunkami drzew iglastych. Modrzewie - około 40 sztuk - rosną wzdłuż granicy ujętych w ewidencji gruntów sadów, obecnie osiągają ok. 6 m wysokości, a kolejne 40 sztuk drzew iglastych rośnie wzdłuż łąki. Licząc szacunkowo więźbę sadzenia drzew, drzewa posadzone w sadzie i na łące w ilości ok. 80 szt. zawierają się w aerale ok 0.020ha. Sumaryczna powierzchnia z posadzonymi drzewami (a w tych okolicznościach można użyć stwierdzenia posadzonego lasu) zwiększa się więc o kolejne 0.02 ha i zawiera się sumarycznie w areale ok. 12 arów. Mimo sygnalizowania w kolejnych zażaleniach nieprawidłowości nie są one poddawane analizie ani nie zajmuje się wobec nich stanowiska. Okoliczności te pominięto także w trakcie przeprowadzania oględzin. Zadrzewianie jest procesem polegającym na sadzeniu pojedynczych drzew lub skupisk drzew. Zdaniem skarżącego zostały naruszone ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, ustawa z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawa Prawo ochrony środowiska i ustawa o lasach. Skarżący podniósł, że z upływem lat wyrastające na kilka lub kilkanaście metrów drzewa skutecznie osłonią od strony południowej działkę rolną z immisją korzeniową w grunt działki uniemożliwiając działalność rolniczą. Wskazał również na bliskie sąsiedztwo wydzielonej działki budowlanej w terenie atrakcyjnym krajobrazowo z panoramą pasma [...] - drzewa skutecznie przesłonią uroki krajobrazowe ze znaczącym obniżeniem wartości estetycznej i materialnej tych działek, stanowiących jego własność. Wydanie przedmiotowej decyzji narusza więc interes skarżącego. W skardze powołano się na Regulamin Rodzinnych Ogródków Działowych (§ 119) i przyjęcie 3 metrowej umownej granicy nadmiernych oddziaływań na sąsiednią nieruchomość. W ustawie z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia znajduje się art. 4 stanowiący, iż uprawa leśna może być założona w odległości 1,5 metra od granicy sąsiedniej parceli gruntowej w przypadku, gdy sąsiednie parcele stanowią grunt, o którym mowa w art. 3 ust. 1, albo stanowią teren leśny. W pozostałych przypadkach uprawa leśna może być założona w odległości 3 metrów od sąsiedniej parceli gruntowej. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obejściem powyższych przepisów i zalesianiem gruntu rolnego "na raty". O tym, że mamy do czynienia z lasem stanowi areał 12 arów, gatunki sadzonych drzew, cel właścicieli określony w dokumencie z dnia 28.02.2007 r. do Burmistrza z wnioskiem o zezwolenie zalesienia reszty działki jako nieużytku. Dosadzanie drzew miało miejsce już w trakcie postępowania i uzasadnione jest domniemanie, że proceder ten byłby kontynuowany gdyby nie rozwój sprawy w postępowaniu. Odnosząc się do stwierdzenia Kolegium, że "w niniejszej sprawie nie istnieje przepis, który nakazywałby rozstrzygać o żądaniu strony poprzez wydanie decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego działki 1 poprzez usunięcie posadzonych drzew" skarżący wskazał, że żądania takie nie były w postępowaniu formułowane. Podniósł też, że kwalifikowanie tej sprawy do rozstrzygnięć w postępowaniu cywilnym w niczym nie przesądza, że ta sprawa nie podlega rozstrzygnięciu również w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a podniesione w skardze zarzuty nie mogą odnieść skutku. Na działce nr 1 w J. nie istnieje las w rozumieniu ustawy o lasach, a ewentualne nasadzenia drzew na tej działce nie stanowią jej zalesiania. Przede wszystkim nie jest spełnione kryterium powierzchni, określone w art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, gdzie do uznania za las konieczne jest pokrycie roślinnością leśną zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha. Organ I instancji jednoznacznie ustalił, że przedmiotowa działka ma szerokość 6 m i długość 299,5 m, z czego na długości 145 m porośnięta jest drzewami iglastymi, a więc powierzchnia terenu porośniętego drzewami wynosi 0,087 ha. Również pozostałe argumenty, szczegółowo przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przemawiają przeciwko uznaniu przedmiotowego ternu za zalesiony. F.O. zarówno w odwołaniu, jak i w skardze kwestionuje to ustalenie, jednakże należy podkreślić, że w trakcie oględzin nie wnosił zastrzeżeń do ustaleń, na których później oparły się organy administracji rozstrzygając sprawę (k. [...] akt administracyjnych). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie znalazł realnych podstaw do kwestionowania ustaleń poczynionych w trakcie oględzin. Wbrew zarzutom skarżącego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest fakt złożenia przez G.R. i A.R.-S. wniosku z 28 lutego 2007 r. o zalesienie działki nr 1 , który - jak wynika z pisma organu I instancji (k. [...] akt administracyjnych) został pozostawiony bez rozpoznania. W szczególności złożenie takiego wniosku nie świadczy o "samowolnym zalesianiu" gruntu. W skardze F.O. podniósł, że w trakcie postępowania nie żądał przywrócenia stanu poprzedniego poprzez nakazanie usunięcia drzew. Skarżący jedynie domagał się udzielenia informacji, czy zagospodarowanie terenu przewiduje obsadzenie działki nr 1 i kwestionował legalność nasadzeń drzew. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że przedmiotowe nasadzenia nie stanowią lasu i nie naruszają przepisów administracyjnoprawnych, a ponadto przepisy te nie przewidują rozstrzygania takich spraw w drodze decyzji administracyjnej, co powoduje konieczność umorzenia postępowania. Argumentacja ta jest prawidłowa i nie budzi zastrzeżeń Sądu. W tym miejscu należy podkreślić, że zarówno skarżący, jak i organy obu instancji powoływały się na ustawę z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia i warunkach otrzymania z tego tytułu dotacji, która został uchylona z dniem 15 stycznia 2004 r. przez art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229 poz. 2273). Powołanie tego przepisu w zaskarżonej decyzji - wydanej ponad sześć lat po jej uchyleniu - niewątpliwie narusza prawo, jednakże nie prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wobec powyższego skarga w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).