II SA/Kr 451/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi W.N. na decyzję Wojewody [....] z dnia 21 stycznia 2014 r. znak: [....] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego W.N.. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 25 września 2013 r. Nr [...] (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, orzekł o uchyleniu własnej decyzji z dnia 12 sierpnia 2009 r. (znak: [...]), wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami i wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., gaz., i elektr. wraz z rozbiórką piwnic na działce nr [...] obr. [...] przy ul. K. w K. oraz zjazdem indywidualnym z dz. nr [...] obr. [...].". W uzasadnieniu decyzji podano, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest wynikiem uprzedniego wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - powiat [...], decyzji nr [...] z dnia 24 grudnia 2012 r. (znak: [...]). Tą decyzją bowiem, wydaną na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane orzeczono o nałożeniu na inwestora (W. N.) obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentów dotyczących wskazanej wyżej inwestycji, realizowanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ww. decyzji z dnia 12 sierpnia 2009 r. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25.09.2013 r. wniósł W. N., zarzucając organowi I instancji wydanie decyzji w oparciu o nieprawomocne orzeczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewoda [...] decyzją z dnia 21.01.2014 r. (znak: [...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podał, że w trakcie postępowania odwoławczego ustalił, że decyzja PINB z 24 grudnia 2012 r., wskazana jako podstawa skarżonej decyzji Prezydenta Miasta, została zaskarżona do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który decyzją nr [...] z dnia 29 marca 2013 r. (znak: [...]), umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja ta z kolei, została zaskarżona trzema skargami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który sprawę prowadzi pod sygnaturą II SA/Kr 687/13. WSA w Krakowie dwoma postanowieniami z dnia 8 lipca 2013 r. wstrzymał wykonanie decyzji PINB z dnia 24 grudnia 2012 r. i decyzji WINB z dnia 29 marca 2013 r. Następnie, w dniu 25 września 2013 r. WSA w Krakowie oddalił jedną ze złożonych we wskazanej sprawie skarg, a nadto orzekł o uchyleniu decyzji WINB z dnia 29 marca 2013 r. Od wyroku tego została wniesiona skarga kasacyjna, co zdaniem organu odwoławczego powoduje, że wyrok WSA jest nieprawomocny. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 61 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji". Oznacza to, iż postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji obowiązuje do dnia wydania wyroku w sprawie. Sąd zaś w swym wyroku może orzec o wstrzymaniu wykonania decyzji, co do których toczyło się postępowanie. Natomiast w wyroku WSA w Krakowie z 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 687/13, brak rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania decyzji PINB z 24 grudnia 2012 r., znak: [...]. Zaskarżenie do sądu orzeczenia organu odwoławczego nie powoduje wstrzymania wykonania tego orzeczenia. Zgodnie z cytowanym przepisem, postanowienie o wstrzymaniu wykonania straciło moc w chwili wydania wyroku, którym nie podtrzymano wstrzymania wykonania decyzji. Zatem decyzja PINB z 24 grudnia 2012 r., w oparciu o którą wydano skarżoną decyzję organu I instancji, zdaniem organu odwoławczego, podlega wykonaniu. Jak podkreślono, decyzją PINB z 24 grudnia 2012 r. został nałożony na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentów. W podstawie prawnej powyższej decyzji wskazano m.in. art. 51 ust l pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. l, właściwy organ w drodze decyzji: (...) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz — w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. " Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego "właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. l pkt 3". Oznacza to, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdy właściwy organ nadzoru budowlanego nałoży na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę jest zobowiązany uchylić dotychczasowe pozwolenie na budowę. W skardze do sądu administracyjnego na opisaną wyżej decyzję Wojewody [...] z dnia 21.01.2014 r., W. N. domagał się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Nadto skarżący podał, że zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie art. 7 i 8 Kpa oraz art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa poprzez wydanie tej decyzji z pominięciem okoliczności, iż podstawą wydania przez Prezydenta M. [...] decyzji z dnia 25.09.2013 r. – była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24.12.2013 (znak: [...]), w stosunku do której toczy się postępowanie sądowo administracyjne. Wynik zaś tego postępowania może mieć wpływ na rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi, W. N. podał, że wskazaną wyżej decyzją z dnia 24.12.2012 r. PINB w K. – Powiat [...], nałożył na niego obowiązek przedstawienia 4 egzemplarzy projektu zamiennego. Decyzja ta została zaskarżona do WINB w K., który decyzją z dnia 29.03.2013 r. umorzył postępowanie odwoławcze. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 25.09.2013 r. uchylił decyzję organu II instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Od powyższego rozstrzygnięcia złożone zostały dwie skargi kasacyjne, dotychczas nierozpoznane. Zdaniem skarżącego, nie jest trafna ocena sprawy dokonana przez Wojewodę [...] w zaskarżonej decyzji, iż decyzja PINB z dnia 24.12.2012 r. – jest decyzją ostateczną. Na tok postępowania ma bowiem znaczenie okoliczność uchylenia przez WSA w Krakowie decyzji WINB i potencjalna możliwość podtrzymania tego rozstrzygnięcia przez NSA. Ta sytuacja winna prowadzić do zawieszenia postępowania, stosowanie do art. 97 par. 1 pkt 3 Kpa. Ponieważ podstawą decyzji organu I instancji była decyzja organów nadzoru budowlanego, toczące się postępowanie sądowoadministracyjne odnoszące się do tych decyzji – jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu wskazanego przepisu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone w sprawie stanowisko. Postanowieniem z dnia 6.05.2014 r., sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 19.05.2014 r. skarżący zwrócił uwagę, że wniesione przez niego odwołanie nie zostało podpisane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona w tej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia 21.01.2014 r. podlega stwierdzeniu nieważności. Wydana ona bowiem została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 par. l pkt 2 K.p.a.). W pierwszej kolejności podkreślić należy, że warunkiem rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji jest wniesienie go przez stronę postępowania w ustawowo określonym terminie. Nadto, w tzw. postępowaniu wstępnym, organ odwoławczy do którego wpłynęło odwołanie, zobowiązany jest do zbadania także kwestii, czy odwołanie spełnia wszystkie formalne wymagania, określone przez przepisy prawa. Co prawda, z art. 128 K.p.a. wynika, iż odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, niemniej jednak zauważyć należy, iż wobec faktu, że odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 par. 1 K.p.a. winno ono zawierać pewne niezbędne elementy. Wymagania formalne podania (odwołania, zażalenia, żądania, wyjaśnienia) określa przepis art. 63 par. 2 i 3 K.p.a. Stosownie do pierwszego ze wskazanych przepisów, podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei, par. 3 art. 63 K.p.a. wskazuje, iż podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Z powyższego przepisu wynika więc, że podpis jest niezbędnym elementem każdego podania wnoszonego do organu administracji publicznej. Jeżeli natomiast wniesione przez stronę odwołanie od decyzji organu I instancji nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, w tym podpisu, wówczas organ odwoławczy zobowiązany jest wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 par. 2 K.p.a.). Tymczasem, z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy (k. 4 akt organu odwoławczego) wynika, że odwołanie W. N. złożone od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25.09.2013 r. nie zawierało podpisu wnoszącego to pismo. Analiza zaś akt organu odwoławczego obrazujących czynności wykonane przez ten organ po wpłynięciu odwołania W. N. wskazuje, iż Wojewoda nie wezwał odwołującego się do usunięcia wskazanego wyżej braku formalnego odwołania (tj. do podpisania tego pisma). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się, co prawda, podpisane przez W. N. pismo z dnia 10.12.2013 r. (k. 11), w którym skarżący "nawiązuje do złożonego odwołania" oraz "podtrzymuje podniesione w nim zarzuty" jednakże podkreślić należy, iż jest to odrębne od odwołania pismo strony postępowania złożonym w sprawie i nie może być traktowane jako sanujące wskazany wyżej brak formalny środka zaskarżenia złożonego w dniu 14.10.2013 r. Nadto, za powyższym wnioskiem przemawia także okoliczność, iż wskazane wyżej pismo skarżącego z dnia 10.12.2013 r., wniesione zostało z istotnym przekroczeniem terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji (termin ten upływał w dniu 15.10.2013 r.), co w okolicznościach tej sprawy wyklucza traktowanie go jako środka zaskarżenia. Reasumując powyższe, należy wskazać, iż brak podpisu pod odwołaniem stanowi brak formalny tego pisma, który uniemożliwia nadanie temu środkowi prawnemu dalszego biegu. Usunięcie zaś wskazanej przeszkody w rozpoznaniu odwołania powinno nastąpić poprzez wezwanie wnoszącego odwołanie, w trybie art. 64 par. 2 K.p.a. do podpisania odwołania, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. W kontrolowanej sprawie Wojewoda [...] nie wezwał skarżącego do usunięcia wskazanej przeszkody w rozpoznaniu odwołania. Mimo to jednak, organ odwoławczy rozpoznał merytorycznie odwołanie, wydając zaskarżoną obecnie do sądu administracyjnego decyzję z dnia 21.01.2014 r. Zatem, Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie odwoławcze, zainicjowane odwołaniem wniesionym z uchybieniem wymaganiom formalnym określonym w cytowanym wyżej art. 63 par. 3 K.p.a. Wydanie w przedstawionych okolicznościach przez organ odwoławczy merytorycznej decyzji świadczy o rażącym naruszenie wskazanego przepisu art. 63 par. 3 K.p.a. oraz art. 64 par. 2 K.p.a. Bez bowiem skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego, Wojewoda [...] wystąpił w kontrolowanej sprawie w charakterze organu odwoławczego. Powoduje to skutek, iż wydana w tak prowadzonym postępowaniu decyzja, obarczona jest wadą nieważności (art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a.). Prezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w sądowoadminstrayjnym orzecznictwie (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 18 maja 1994 r.; sygn. akt SA/Gd 2365/93; LexPolonica nr 325691; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 28 lutego 2001 r.; sygn. akt SA/Rz 1511/99 LexPolonica nr 2318073; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2009 r.; sygn. akt VI SA/Wa 1741/2008; LexPolonica nr 2150326; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 maja 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 102/2009; LexPolonica nr 2053828). Z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne, zarzuty skarżącego nie mogą zostać poddane merytorycznej ocenie. Podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w pkt I sentencji wyroku jest art. 145 par. l pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) w zw. z art. 156 par. l pkt 2 K.p.a. Zgodnie z przepisem art. 145 par. l pkt 2 p.p.s.a, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).