II SA/Kr 452/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. M. kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust.1 - 5 w związku z art. 64 i 65 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 kpa, ustalił na wniosek M. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] wraz z przyłączami energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej, opadowej i gazu z sieci miejskich z terenu działki nr [...] (pas ulicy [...]) oraz wjazdem z tej ulicy i parkingiem. Integralną część decyzji stanowią: załącznik nr 1, zawierający część graficzną ( w tym granice obszaru analizowanego, nieprzekraczalne linie zabudowy i projektowany wjazd na działkę ewid. nr [...]) oraz załącznik nr 2, zawierający wyniki analizy architektoniczne urbanistycznej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. M. i M. M., R. B. i J. B., M. K. i M. K., E. H. i A. H., M. M., G. R., B. N., A. S., H. M., M. K., nie zgadzając się na realizację zamierzonej inwestycji, jako szkodliwej dla środowiska oraz naruszającej interes prawny odwołujących się i przede wszystkim zakwestionowali wysokość planowanego, czterokondygnacyjny budynku, który - ich zdaniem - spowoduje zacienienie sąsiednich działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z 12.10. 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, póz. 856 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17.11. 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych ( Dz. U. Nr 198, póz. 1925), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną wpisuje się w istniejącą w obszarze analizowanym funkcję terenu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia prac budowlanych. Dopiero pozytywna decyzja o pozwoleniu na budowę da inwestorowi taką możliwość. Kwestie wynikające z przepisów Prawa budowlanego (w tym odległość inwestycji od granic działki) rozstrzygane będą przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Organ l instancji zobowiązał inwestora do sporządzenia projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). To w tym akcie prawnym określono przepisowe odległości, jakie w przypadku nowej zabudowy, winny zostać zachowane. Zobowiązanie inwestora do wykonania projektu zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia wiąże organ wydający decyzję o pozwolenie na budowę w myśl art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy podał również, iż w odwołaniu skarżący podnieśli, iż oddalone o 100 m budynki wielorodzinne, stanowiące obszar osiedla [...] nie są dostępne z tej samej drogi publicznej. Odpierając ten argument, organ II instancji wskazał, że organ przyjął do analizy budynki znajdujące się na działkach [...] i [...]. Jak wynika z analizy działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do ul. [...]. Z kolei działka nr [...] posiada dojazd do w/w ulicy za pomocą drogi wewnętrznej, która nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z 21.03. 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. M. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie sprawy i brak informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, a także naruszenie art. 107 § 3 kpa polegające na braku rzetelnego uzasadnienia faktycznego decyzji, a także art. 10 kpa. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja narusza również przepisy prawa materialnego, a to przepisy w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Skarżąca przede wszystkim zarzuciła, że organ nie stwierdził jednoznacznie czy planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla takiej inwestycji stanowi naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa ponieważ w najbliższym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem nie znajduje się budynek o tak dużej kubaturze jak wnioskowane przedsięwzięcie. Dlatego też w ocenie skarżącej planowane przedsięwzięcie spowoduje zakłócenie "istniejącego porządku architektonicznego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sady administracyjne powołane są do kontroli działalności publicznej w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają prawo. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27.93.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zwaną dalej w skrócie u.p.z.p., konkretyzującą treść konstytucyjnie chronionego prawa własności każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie z przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 5 u.p.z.p stanowi, że warunek, o którym mowa w ust.1 pkt. 3 uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W rozporządzeniu wykonawczym do u.p.z.p., wydanym przez Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) zwanej dalej w skrócie rozporządzeniem, określono sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy skonkretyzowanych wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w wymagań dotyczących: 1.linii zabudowy, 2.wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3.szerokości elewacji frontowej, 4.wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5.geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej jednak niż 50 m. Kolejne przepisy rozporządzenia wskazują sposób ustalenia konkretnych parametrów - wymagań dotyczących nowej zabudowy wskazanych w § 1 rozporządzenia. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy na wstępie należy stwierdzić, że ponieważ dla wnioskowanego do zabudowy przez M. P. terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ l instancji wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z [...] r. pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] wraz z przyłączami energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej, opadowej i gazu z sieci miejskich z terenu działki nr [...] (pas ulicy [...]) oraz wjazdem z tej ulicy i parkingiem. Decyzja pierwszoinstancyna, której projekt został sporządzony, zgodnie z wymogami dyspozycji art. 60 ust. 4 u.p.z.p., przez arch. E. L., wpisaną na listę samorządu [...] Okręgowej Izby Architektów - [...] została poprzedzona sporządzeniem analizy urbanistyczno-architektonicznej, której wyniki zostały zawarte w załączniku nr 2 (część tekstowa) i nr 1 (część graficzna do przedmiotowej decyzji). Oba załączniki zostały sporządzone przez arch. E. L., przy czym załącznik graficzny spełnia wymogi ustalone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Oceniając jednak granice obszaru analizowanego wyznaczone wokół działki ewid. nr [...], na której inwestor planuje realizację przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego należy stwierdzić, że granice tego obszaru nie zostały wyznaczone prawidłowo tj. zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia. Przede wszystkim należy wskazać, że granice obszaru od strony południowo wschodniej i północno -zachodniej wyznaczono w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu przedmiotowej działki. Jak wynika z załącznika graficznego (nr 1) do decyzji I instancji od strony płd-wsch. obszar analizowany został wyznaczony w odległości wynoszącej tylko jedną szerokość frontu działki, a od strony pn.-zach w odległości dwóch szerokości frontu przedmiotowej działki. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie można było przeprowadzić w sposób zgodny z prawem analizy urbanistyczno-architektonicznej ponieważ poprawne wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi warunek niezbędny w tym zakresie. W świetle powyższego, celem właściwego przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zamierzenia inwestycyjnego wskazanego we wniosku M. P. zachodzi konieczność ponownego przeprowadzić analizy urbanistyczno-architektonicznej przy prawidłowym określeniu granic obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 rozpozrządzenia. W ocenie Sądu już sama konieczność ponownego określenia obszaru analizowanego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji l instancji ( por. wyrok WSA w Wa-wie z 23.10. 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1388/2006, LEX nr 284501) . Nadto należy stwierdzić, że jak wynika z treści załącznika nr 2 (tekstowego) do decyzji l instancji, zawierającego wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej także pozostałe parametry dotyczące gabarytów przedmiotowej inwestycji nie zostały wyznaczone prawidłowo, l tak ustalając szerokość elewacji frontowej inwestycji " do 25 m" organ l instancji wskazał jedynie w wynikach analizy, że: "szerokość elewacji frontowych budynków wielorodzinnych w obszarze analizowanym waha się od 20 do 54 m". Również dowolne jest ustalenie wskaźnika wielkości pow. zabudowy w stosunku do pow. działki określone " do 50%", podczas gdy w wynikach analizy znajduje się stwierdzenie, iż "dla obszaru analizowanego wskaźnik ten wynosi do 50%". Powyższe oznacza, że nie wiadomo w jaki sposób oraz na podstawie jakich obliczeń organ ustalił powyższe parametry dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Tym samym należy zgodzić się z zarzutem skargi, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły dokładnie całego stanu faktycznego, ponieważ nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, a poprzez to naruszyły przepisy art. 7, 77 ust. 1 i art. 107 § 3 kpa. Nadto należy podnieść, że jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych w niniejszej sprawie organ l instancji nie zawiadomił stron o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 kpa, co stanowi naruszenie w/w przepisu (por. wyrok WSA w Wa-wie z 23.01. 2007, sygn. akt III SA/Wa 2737/06, LEX 302417, wyrok WSA w Wa-wie z 19.07. 2006 r. sygn. akt l SA/Wa 756/06, LEX 271495). Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.