II SA/Kr 452/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Małgorzata Brachel –Ziaja Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi H. E. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 stycznia 2010r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej H. E. kwotę 740 zł ( siedemset czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . W dniu 5 kwietnia 2007 r. H. E. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o dokonanej przez pozostałych współwłaścicieli samowoli budowlanej w budynku przy ul. [...] w K. polegającej na zmianach konstrukcyjnych ścian nośnych budynku, przebudowy piwnic, wykonaniu drzwi wejściowych do piwnic, wykonaniu elewacji, zmianie ścianek działowych, likwidacji pionów kominowych, likwidacji dojazdu do windy i zmianie przeznaczenia pomieszczeń piwnicznych na lokale użytkowe. Przeprowadzona w dniu 29 czerwca 2007 r. kontrola potwierdziła, że zrealizowano prace budowlane w zakresie wykonania schodów zewnętrznych z murkami oporowymi, izolacją budynku od strony podwórka, wymianą stolarki okiennej, wykonaniem lekkiej ścianki działowej (płyty kartonowo-gipsowe), zamurowaniem przejścia między lokalem piwnicy a korytarzem prowadzącym do piwnic, częściowym rozebraniem ściany konstrukcyjnej w miejscu komunikacji piwnicy z pomieszczeniem na parterze wraz z wykonanym naprożem i schodami żelbetowymi oraz przebudowaniem instalacji wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej. Postanowieniem z dnia 30 maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zażądał od inwestora A. K. przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej sposobu i prawidłowości wykonanych samowolnie prac budowlanych. Taka ekspertyza została sporządzona i z konkluzji tej opinii wynika, że stan techniczny przeprowadzonych robót budowlanych jest dobry. Z akt sprawy wynika również, że inwestor złożył w dniu 23 maja 2005 r. właściwemu organowi zgłoszenie prac budowlanych polegających na wymianie parkietu drewnianego na posadzkę terakotową, demontaż i montaż ścianek działowych w systemie [...] w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego położonego na parterze i piwnicy na cele usługowo-biurowe. Zgłoszenie to zawierało braki i wezwano inwestora do ich uzupełnienia, a w związku z brakiem uzupełnienia, Prezydent Miasta w dniu 11 lipca 2005 r. wniósł sprzeciw. W tym stanie sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 lutego 2009 r. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek sprawie robót budowlanych w pomieszczeniach piwnicy budynku przy ul. [...] w K., wykonanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że przeprowadzone roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu bezpiecznego i zgodnego z prawem, co potwierdza ekspertyza techniczna. W związku z tym zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie można było stwierdzić konieczności wykonania dodatkowych prac budowlanych. Tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem wykonane prace w pomieszczeniach piwnicy są zgodne z prawem. Od decyzji tej wniesiono odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Odwołujący się podnieśli, że niezasadnie rozdzielono sprawę na dwa postępowania dotyczące prac związanych z piwnicą i od strony podwórka. Zarzucono, że sam organ stwierdził bezprawne wykonanie szeregu prac budowlanych. Ograniczono prace windy, odcięto piony kominowe, także pomieszczenia użytkowe przebudowane z piwnicy nielegalnie korzystają z energii. Mimo tak istotnego naruszenia prawa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdza żadnych nieprawidłowości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 stycznia 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji uznano za prawidłowe ustalenie przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy. Stwierdzono, że zakres prac budowlanych wykonanych przez inwestora w tej sprawie nosi znamiona przebudowy. Do przebudowy zaś nie można stosować art. 48 Prawa budowlanego, ale należy zastosować art. 51 tejże ustawy. Prace budowlane w pomieszczeniach piwnicy zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami technicznymi, mimo braku stosownego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Tym samym skoro roboty budowlane wykonano zgodnie za przepisami technicznymi, to organ nadzoru budowlanego kończy postępowanie w sprawie poprzez jego umorzenie. Taka decyzja legalizuje prace budowlane. Odrębną sprawą objęte zostały roboty budowlane dotyczące wykonania schodów od strony podwórka. Zarzuty dotyczące zasad korzystania ze wspólnej nieruchomości podlegają rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. Dnia 22 lutego 2010 r. na decyzję tą wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z żądaniem uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie oraz zasadzenia kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie mimo stwierdzenia samowoli budowlanej. Zarzucono naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez nie nakazanie inwestorowi doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Wskazano na naruszenia przepisów technicznych dotyczących wykonanych prac oraz brak uzupełnienia materiału dowodowego. Podniesiono, że jedna ze współwłaścicielek samowolnie dokonania naruszenia pierwotnej konstrukcji budynku bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Tym samym nie tylko zawłaszczono cześć wspólną budynku, ale również odcięto szyb windowy oraz odcięto wyloty pionów kominowych i tymi pracami organy administracji w ogóle się nie zajęły. Zarzucono naruszenie art. 81 Prawa budowlanego poprzez nie zbadanie, czy wykonane prace budowlane nie narażają mieszkańców na utratę mienia lub nie narażają na niebezpieczeństwo. Ponadto jeżeli część prac budowlanych narusza przepisy techniczne, to nie można stwierdzić zgodności tych prac z takimi przepisami. Sama zaś legalizacja jest możliwa po doprowadzeniu wykonanych prac do zgodności ze wszystkimi normami technicznymi i zapłatą opłaty legalizacyjnej. Umorzenie postępowania stanowi legalizację popełniani samowoli budowlanych i takie rozwiązanie narusza art. 51 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.) zwaną dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy P.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wydane w tej sprawie decyzje są jeszcze przedwczesne. Organy obu instancji nie wyjaśniły bowiem szeregu istotnych okoliczności, które mogą mieć istotne znaczenie dla sposobu zakończenia tej sprawy. Skarga jest zasadna. Z akt sprawy wynika, że inwestor dokonał szeregu prac budowlanych bez dokonania stosownego zgłoszenia. Prace te polegały niewątpliwie na dokonaniu przebudowy. W przypadku, gdy inwestor wykonał już prace budowlane - które nie polegały na budowie obiektu budowlanego, bez stosownego zgłoszenia - znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Może okazać się jednak, że wykonane prace budowlane są zgodne z przepisami technicznymi dotyczącymi wykonania danych prac budowlanych. Wówczas organ administracji nie nakłada ani obowiązku rozbiórki, ani wykonania określonych czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 585/08, opub. w LEX nr 504230 zawarł tezę, zgodnie z którą "jeśli organ prowadzący postępowanie uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że nie naruszają one prawa". Sąd orzekający w tej sprawie podziela to stanowisko. W tej jednak sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły, czy wykonane przez inwestora prace budowlane rzeczywiście są zgodne z przepisami prawa. Przede wszystkim w ocenie Sądu organy obu instancji zbyt pochopnie uznały, że wykonane prace spełniają warunki techniczne i to z dwóch powodów: po pierwsze nie zbadano wszystkich robót budowlanych wykonanych samowolnie przez inwestora (pominięto badanie prawidłowości robót w zakresie przewodów kominowych i szybu windy), mimo że również o tych pracach budowlanych skarżąca powiadomiła organ nadzoru budowlanego. Z akt sprawy nie wynika, aby tak co do przebudowy szybu windy jak również pionów kominowych było prowadzone odrębne postępowanie. Ten zakres prac budowlanych ma istotne znaczenie nie tylko dla wygody osób korzystających z budynku (szyb windy), ale i ze względów bezpieczeństwa budynku i znajdujących się w nim mieszkańców (piony kominowe). Po drugie przedstawiona przez inwestora ekspertyza nie pozwala na uznanie, czy jakiekolwiek wykonane prace budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami. W ekspertyzie, znajdującej się w aktach sprawy, nie wskazano na żadne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Tym samym nie wiadomo, czy rzeczywiście wykonane prace budowlane są zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Ekspertyza zawiera bowiem jedynie oświadczenie (konkluzję), stwierdzające zgodność z prawem wykonanych robót. Ekspertyza, tak jak każda opinia biegłego, powinna odzwierciedla przebieg procesu badania danej okoliczności, przeprowadzonego przez biegłego i zmierzającego do wskazania określonego wyniku (konkluzji). W ekspertyzie powinna być poddana analizie każda praca budowlana będąca przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie i ingerująca w istniejącą zabudowę - co do jej zgodności z przepisami technicznymi i odpowiednimi normami technicznymi. W przeciwnym razie nie wiadomo, czy rzeczywiście biegły badał zgodność z prawem wykonane prace, nie wiadomo co badał, ani nie wiadomo dlaczego uznał, że tak wykonane prace nie zagrażają np. bezpieczeństwu ludzi i mienia. Znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza uniemożliwia prześledzenie logicznego procesu ustalania wyników tej analizy, a tym samym co najmniej znacznie utrudniała organom administracji ocenę prawidłowości bądź rzetelności jej wykonania. Nie mogąc bowiem prześledzić przesłanek, jakimi kierował się biegły, nie można było uznać, czy wniosek biegłego jest prawidłowy, czy też nie. Organy obu instancji nie zwróciły uwagi zwłaszcza na to, że ekspertyza biegłego została sporządzona na zlecenie jednej ze stron, zainteresowanej wynikiem sprawy. Ta okoliczność powinna budzić dodatkowe wątpliwości co do bezstronności tejże ekspertyzy i uzasadniać poddanie jej obiektywnej ocenie. Ponadto w samej ekspertyzie biegły powołuje się na szereg dokumentów (np. archiwalna dokumentacja projektowa dotycząca modernizacji części pomieszczeń w budynku przy ul. [...] w K. obejmująca, między innymi projekt konstrukcyjny i opinię konstrukcyjną), których jednak ani nie dołącza do ekspertyzy, ani też dokumenty te nie zgromadziły organy administracji w tej sprawie. Powyższe przesądza o tym, że przedwcześnie organy obu instancji uznały za wykonane zgodnie z prawem prace budowlane w budynku przy ul. [...] w K., polegające na zmianach konstrukcyjnych ścian nośnych budynku, przebudowie piwnic, wykonaniu drzwi wejściowych do piwnic, wykonaniu elewacji, zmianie ścianek działowych, likwidacji pionów kominowych, likwidacji dojazdu do windy i zmianie przeznaczenia pomieszczeń piwnicznych na lokale użytkowe. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że Sąd ich nie podziela. Nie było przeszkód przed prowadzeniem odrębnego postępowania w sprawie wykonywania robót budowlanych na zewnątrz budynku nr [...]. Są to inne roboty budowlane niż objęte tą sprawą i takie rozdzielenie, o ile służy ono szybszemu i obiektywnego załatwieniu sprawy – jest jak najbardziej uzasadnione. Również kwestie związane z ograniczaniem prawa współwłasności przez inwestora nie mogą być przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. Takie zagadnienia podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny (cywilny). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w tej sprawie organy administracji wadliwie przeprowadziły postępowanie administracyjne. Zgodnie z treścią art. 7 K.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne i konieczne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do tego artykułu jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie z urzędu materiału dowodowego pozwalające na ustalenie faktycznego stanu w sprawie. Ciężar dowodu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej prowadzącej dane postępowanie. Z zasady tej wynika między innymi treść art. 77 §1 K.p.a. statuującego obowiązek organu administracji do określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego oraz ich poszukiwania. Tym samym kolejnym obowiązkiem organu administracji jest wypowiedzenie się w decyzji kończącej dany etap postępowania co do uwzględnienia okoliczności (faktów) ustalonych w oparciu o określone dowody bądź odmówienia im wiarygodności (art. 107 § 3 K.p.a.). Brak ustalenia istotnych okoliczności sprawy stanowi naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Dodatkowo, zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi zaś, że organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Również i ten przepis został naruszony, bowiem i na tej podstawie nie wyjaśniono istotnych okoliczności w tej sprawie. Wprawdzie zgodnie z art. 81 ust. 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, ale nawet nałożenie takiego obowiązku nie zwalania organu administracji od oceny prawidłowości przedłożonych opinii (ekspertyzy). To organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w tej sprawie stwierdza zgodność z prawem wykonanych prac, mając na uwadze zebrany materiał dowodowy a w tym również ekspertyzę. Takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 84 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 81, art. 81c Prawa budowlanego), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ I instancji prowadząc postępowanie powinien w szczególności ustalić zgodność z wymogami technicznymi (przepisami) wykonanych prac budowlanych obejmując ich zakresem również te, które znajdowały się w zgłoszeniu skarżącej (dodatkowo szyb windy, piony kominowe), uwzględniając stanowisko zajęte w tej sprawie przez Sąd i na tej podstawie ustalić prawidłowy stan faktyczny sprawy oraz wydać akt administracyjny kończący postępowanie. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania. W tej sprawie kosztami postępowania, które podlegają zwrotowi, jest kwota uiszczonego wpisu przez skarżącą oraz zasądzone koszty postępowania. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.