II SA/Kr 452/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2025 r. sprawy ze skargi K. [...] S.A. z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 lutego 2025 r. znak: K.RUT.4701.8.2024 w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz K. [...] S.A. z siedzibą w S. kwotę 297 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 9 września 2024 r., znak: KS.ZUT.4701.976.OZ.2024.AK, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S., działając na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, ustaliło i przekazało Kopalniom [...] S.A. w S., jako podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne, wysokość opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków – wód opadowych i podziemnych z odwodnienia kopalni J. do ziemi. Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 6 ustawy Prawo wodne. Opłatę zmienną za okres II kwartału 2024 ustalono w wysokości 530,00 zł. Wobec nieuiszczenia opłaty, Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 18 listopada 2024 r., KS.ZUT.4701.976.OZ.2024.AK, określił podmiotowi Kopalnie [...] S.A. w S. opłatę zmienną w wysokości 530 zł za wprowadzenie ścieków –wód opadowych i podziemnych z odwodnienia kopalni J. do ziemi za okres II kwartału 2024 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka Kopalnie [...] Spółka Akcyjna w S. zarzucając naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego. Spółka w szczególności argumentowała, że wbrew twierdzeniom organu I instancji wody z odwadniania zakładu górniczego nie są ściekami przemysłowymi, lecz powinny być zakwalifikowane do niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego, w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 18 lutego 2025 r. K.RUT.4701.8.2024 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że przepisy Prawa wodnego z 2017 r. w oparciu o zapisy zawarte w art. 268 wprowadzają opłaty za usługi wodne, w tym za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego). Opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 270 ust. 8 Prawa wodnego). Dalej przytoczono najistotniejsze przepisy ustawy Prawo wodne, w tym zawierające definicję ścieków (art. 16 pkt 61), substancji zanieczyszczających (art. 16 pkt 58), ścieków przemysłowych (art. 16 pkt 64), a także przepisy dotyczące sposobu ustalania wysokości opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Organ zwrócił uwagę, że analizy prawnej wymaga następująca kwestia: czy zasadne są zastrzeżenia podmiotu o przyjęciu przez organ pierwszej instancji "błędnej wykładni polegającej na niezasadnym przyjęciu, że odwołujący korzysta z usługi wodnej polegającej na wprowadzeniu ścieków przemysłowych będących mieszaniną wód z odwodnienia kopalni J. oraz wód opadowych i roztopowych do ziemi, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 oraz art. 272 ust. 6 Prawa wodnego jest obowiązany ponosić opłaty za usługi wodne". Z przedłożonych w aktach sprawy oświadczeń podmiotu i sprawozdań z badania wody wynika, że ścieki odprowadzane przez Spółkę Kopalnie [...] składają się z zawiesiny ogólnej oraz wody z zawartością chlorków i siarczanów. Podmiot utrzymuje, że prowadzenie działalności przemysłowej jaką jest "...wydobycie dolomitów dewońskich ze złoża "J. sposobem odkrywkowym, systemem ścianowym, w wyrobisku stokowo-wgłębnym" nie będzie powodowało wprowadzania do wód podziemnych dopływających do wyrobiska eksploatacyjnego na poziomie eksploatacyjnym IV o rzędnej +205 m n.p.m. oraz do wód opadowych lub roztopowych, zanieczyszczeń pochodzących z działalności przemysłowej. Tymczasem proces wydobycia wapieni ze złoża wiąże się z mechanicznym usuwaniem materiału. Oddziaływanie kopalni na środowisko naturalne wynikać będzie bezpośrednio i pośrednio z działań podejmowanych przez zakład tj. eksploatacji złoża związanej z istnieniem urządzeń, infrastrukturą oraz technologią eksploatacji. Niekorzystne oddziaływanie na środowisko pojawiające się w wyniku prowadzonych prac będzie wiązało się z dodatkowa emisją pyłu podczas udostępniania złoża i jego eksploatacji. Emisje związane z funkcjonowaniem samej kopalni pylenie o różnym natężeniu i zasięgu w trakcie prac wydobywczych, załadunku i transportu w sposób bezpośredni przekładać się będą na jakość wód podziemnych dopływających do wyrobiska eksploatacyjnego oraz wód opadowych lub roztopowych z terenu wyrobiska, ujmowanych w dnie wyrobiska (rząpiu). O tym że rodzaj działalności prowadzonej przez odwołującego się może mieć znaczący negatywny wpływ na środowisko, świadczy fakt, że ustawodawca zaliczył ją do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w § 2 ust. 1 pkt 27 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 10 września 2019r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), cyt.: "wydobywanie kopalin ze złoża metodą: a) odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszej niż 25 ha, b) podziemną o wydobyciu kopaliny nie mniejszym niż 100 000 m3 na rok". W przypadku osiągnięcia przez przedsiębiorcę prowadzącego ten rodzaj działalności, wielkości określonych w § 2 ust. 1 pkt 27 w/w rozporządzenia, podlega on dodatkowemu obowiązkowi przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. Ocena tego, czy można określone wody uznać za ścieki, zależy nie tylko od rozumienia (wykładni) art. 16 pkt 61 lit. e) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, ale także od ustaleń faktycznych, obejmujących choćby bliższą charakterystykę działalności przedsiębiorcy oraz celu i sposobu korzystania przez niego z wód. W omawianym stanie faktycznym dodatkowym zanieczyszczeniem nie występującym pierwotnie w zwiększonych ilościach, w "niezanieczyszczonych wodach" - będzie zawiesina ogólna, pochodząca z pyłów wydzielających się podczas procesów eksploatacyjnych/przeróbczych, która skutkować będzie zanieczyszczeniem wód napływających do wyrobiska, a w konsekwencji wód z odwodnienia kopalni. Ponadto mogą pojawić się w odprowadzanych wodach, ze względu na pracujący w kopalni sprzęt mechaniczny, węglowodory ropopochodne. Przed odprowadzaniem wody z kopalni do cieku, będą musiały być one bezwzględnie oczyszczone w osadnikach ziemnych i nie będą mogły być zrzucane bezpośrednio po odpompowywaniu do odbiornika. Potwierdzenie powyższych faktów znajdujemy w zapisach pozwolenia wodnoprawnego. Są zapisy zwracające uwagę na specyfikację zakładu górniczego i stwierdzenia podkreślające konieczność oznaczania wskaźnika zanieczyszczeń, którego oznaczanie jest ze wszech miar uzasadnione tj. zawiesiny ogólnej. W związku z powyższym trudno zgodzić się ze stanowiskiem podmiotu zawartym w odwołaniu, że wody te należy zaliczyć do kategorii "wód niezanieczyszczonych". Z treści udzielonego podmiotowi, decyzją Starosty Staszowskiego z dnia 16 września 2014 r., znak: OŚ.6341.26.2014, pozwolenia wodnoprawnego wynika, że pozwolenia udzielono "pkt l na odwodnienie zakładu górniczego polegające na wprowadzeniu ścieków - wód opadowych i podziemnych z odwodnienia IV poziomu (+205 m. n.p.m.) kopalni J. do ziemi". W treści pozwolenia określono dla w/w punktu maksymalny dopuszczalny do zrzutu stan i skład ścieków tj.: zawiesiny ogólnej. Ustalono warunki wykonania uprawnień wynikających z udzielonego pozwolenia: "odwadnianie realizowane będzie przy pomocy rząpia gromadzącego wody, zlokalizowanego na spągu IV poziomu. Wody z rząpia przy pomocy pomp zatapianych będą odprowadzane poza wyrobisko rurociągami tłocznymi do dwóch osadników ziemnych. Następnie z tych osadników pełniących funkcję oczyszczającą, wody kopalniane grawitacyjnie będą spływać do rowu. Zatem przed wprowadzeniem do ziemi ścieki, o których mowa w pkt I pkt 1 oczyszczane będą w dwóch osadnikach ziemnych". W pkt III udzielonego pozwolenia zobowiązano uprawnionego do prowadzenia pomiarów i rejestrowania ilości i jakości odprowadzanych ścieków przemysłowych, w następujący sposób: "1. Ilość i stężenia odprowadzanych do ziemi ścieków, nie przekroczą wartości określonych w pkt I decyzji." "2. Prowadzenia pomiaru ilości wprowadzanych wód z kopalni "J. " za pomocą wskazań wodomierza zainstalowanego na rurociągu tłocznym." "3. Prowadzenie badań jakości ścieków z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące". "4. Utrzymywania urządzeń związanych z odprowadzaniem ścieków we właściwym stanie technicznym." Co oznacza, że osadniki poddawane są okresowym przeglądom i czyszczeniu z osadzonej na dnie zawiesiny celem wyeliminowania ewentualnego gromadzenia substancji mineralnych i wtórnego zanieczyszczania wód. Produkt uboczny procesu oczyszczania tj. osuszone osady pochodzące z oczyszczania deponowane są na zwałowisku. Proces oczyszczania czyli sedymentacji zawiesiny (dwustopniowy system oczyszczania wód kopalnianych) ma gwarantować osiągnięcie wymaganego przepisami prawa stopnia oczyszczenia wód. Dopiero z osadników, a więc po procesie oczyszczania, wody z odwodnienia kopalni "J. " wprowadzane są do ziemi. Nie występuje tutaj sytuacja bezpośredniego odpompowywania wód wprost do odbiornika, jako wód niezanieczyszczonych. W świetle art. 16 pkt 61 lit. e ustawy Prawo wodne wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych są, co do zasady ściekami. Wyjątek stanowią: 1) wody wtłaczane do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie; 2) wody niezanieczyszczone. W ocenie organu odwoławczego podmiot nie spełnia warunków określonych dla wyjątków w art. 16 pkt 61 lit. e 1) i 2) ustawy Prawo wodne, w związku z powyższym niezasadne są zarzuty w pkt 1 odwołania. Z kolei art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne, na który w pkt 4 odwołania powołuje się podmiot, stanowi, że zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl S04) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. Przywołane przepisy mają charakter rozłączny - niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, o których mowa art. 16 pkt 61 lit. e in fine ustawy Prawo wodne, nie są ściekami w jej rozumieniu, natomiast art. 279 pkt 3 cyt. ustawy dotyczy ścieków i przewiduje zwolnienie z opłat określonej ich kategorii. Podmiot na żadnym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego nie wykazał, że odprowadzane wody kopalniane są wodami zasolonymi. Wręcz przeciwnie - występując do organu pierwszej instancji o wydanie pozwolenia lub o ustalenie kolejnego okresu jego obowiązywania, na korzystanie z usługi wodnej polegającej na wprowadzeniu ścieków przemysłowych będących mieszaniną wód z odwodnienia zakładu górniczego/kopalni oraz wód opadowych i roztopowych do rzeki/ziemi przedkładał dokumenty świadczące że wody kopalniane nie są wodami zasolonymi, ponieważ zawartości chlorków i siarczanów osiągają wartości typowe dla płytkich wód strefy hipergenicznej a ze względu na budowę geologiczną regionu nie jest możliwe wystąpienie wód zasolonych, których zawartość chlorków przekraczałaby 1000 mg/dm3 lub zawartość siarczanów osiągnęłaby wartość przekraczającą 500 mg/dm3. Wg "Słownika hydrogeologicznego" woda zasolona to woda o podwyższonej mineralizacji i wyraźnym słonawym smaku, o zawartości jonu Cl" co najmniej 1 000 mg/dm3. W związku z powyższym nie ma znaczenia w stanie faktycznym prowadzonej sprawy kwestia wartość sumy chlorków i siarczanów w tych wodach, jeśli chodzi o zwolnienie z opłaty (art. 279 pkt 3 Prawa wodnego). W świetle powyższego niezasadne jest w ocenie organu odwoławczego wykazywanie przez Spółkę Kopalnie [...] w przedłożonych oświadczeniach podmiotu (stanowiących akta sprawy) wprowadzanych do odbiornika ścieków, również jako wód zasolonych. Z uwagi na powyższe, w omawianym przypadku nie znajdzie zastosowanie zwolnienia z opłaty, o którym mowa w art. 279 ust. 3 Prawa wodnego, które dotyczy wyłącznie wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi. Ścieki wprowadzane do ziemi przez Spółkę Kopalnie [...] S.A. nie są takimi wodami. Niezasadnym zatem są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczące art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Odnosząc się do kwestii zarzutu błędnej wykładni organu pierwszej instancji w kwestii zastosowania zasady "zanieczyszczający płaci", organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego się, że co prawda wprowadza on ścieki do ziemi, ale nie spowodował ich dodatkowego zanieczyszczenia. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w/w zasadę w istniejącym stanie faktycznym. Na koniec organ odwoławczy podkreślił, że działalność gospodarcza prowadzona przez Kopalnie [...] S.A. jest działalnością nieobojętną dla szeroko pojętego środowiska naturalnego, w związku z powyższym podmiot prowadzący ten rodzaj działalności musi się liczyć z ponoszeniem kosztów środowiskowych (zgodnie z zasadą zanieczyszczający płaci). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły Kopalnie [...] Spółka Akcyjna w S., zarzucając jej naruszenie: 1/ art. 16 pkt 61 lit. e ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. 2024 r., poz. 1087 ze zm., w dalszej części p.w.) w zw. z art. 16 pkt 58 p.w. oraz w zw. z art. 16 pkt 74 p.w. i w związku z art. 3 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 54 ze zm., w dalszej części p.o.ś.) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że wody z odwodnienia zakładu górniczego skarżącego stanowią "ścieki przemysłowe", więc nie można ich zakwalifikować do kategorii "niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych", ponieważ dodatkowym zanieczyszczeniem nie występującym pierwotnie w zwiększonych ilościach, w "niezanieczyszczonych wodach" - będzie zawiesina ogólna pochodząca z pyłów wydzielających się podczas procesów eksploatacyjnych/przeróbczych, która skutkować będzie zanieczyszczeniem wód napływających do wyrobiska, a w konsekwencji wód z odwodnienia kopalni oraz możliwym pojawieniem się w odprowadzanych wodach węglowodorów ropopochodnych i koniecznością ich oczyszczenia w osadnikach ziemnych, co skutkowało błędnym uznaniem, że wody z odwodnienia kopalni J. odprowadzane przez skarżącego w stanie niezmienionym (naturalnym) stanowią ścieki przemysłowe i nie mogą stanowić "niezanieczyszczonych wód" w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e p.w., podczas gdy pojęcie "niezanieczyszczonych wód" nie jest zdefiniowane w Prawie wodnym i nie ma wyraźnej podstawy prawnej, żeby uznać wody z odwodnienia kopalni J. za ścieki przemysłowe; 2/ art. 279 pkt 3 p.w., w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 5 p.w., w zw. z art. 278 ust. 1 i 3 p.w. oraz w zw. z art. 272 ust. 6 p.w., w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 2 i 272 ust. 6 p.w., oraz § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. 2023, poz. 2471) poprzez ich błędną wykładnię, w tym przede wszystkim art. 279 pkt 3) p.w., skutkującą niezastosowaniem tego przepisu w niniejszej sprawie i błędnym przyjęciem, że skarżący posiada aktualne pozwolenie wodnoprawne, na podstawie którego wprowadza ścieki do ziemi, które nie są wodami zasolonymi, zatem odwołanie nie może zostać uwzględnione, ponieważ zgodnie z pozwoleniem skarżący faktycznie dokonuje wprowadzania ścieków do ziemi, za co zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zobowiązany jest uiszczać opłatę wskazaną przez organ I instancji w decyzji z dnia 18 listopada 2024 roku, tj. opłatę w wysokości 530,00 zł wyliczoną na podstawie wskaźnika najwyższego, jakim jest wskaźnik chlorków i siarczanów, podczas gdy skarżący odprowadza do ziemi wody oczyszczone z odwodnienia kopalni J. korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 279 pkt 3 p.w.; 3/ art. 16 pkt 64 p.w. w zw. z art. 16 pkt 61 lit e p.w. poprzez błędne przyjęcie, iż wody pochodzące z odwodnienia kopalni J. odprowadzane przez skarżącego do ziemi są ściekami przemysłowymi, podczas gdy są one niezanieczyszczonymi naturalnymi wodami z odwodnienia kopalni J. e, które są wyłączone z definicji ścieków w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit e p.w.; 4/ art. 7 p.o.ś. w zw. z art. 86 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 9 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej i w zw. z art. 279 pkt 3 p.w. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu iż zasada "zanieczyszczający płaci" nie ma zastosowania do skarżącego ponieważ działalność prowadzona przez skarżącego jest działalnością nieobojętną dla szeroko pojętego środowiska naturalnego, w związku z tym skarżący musi liczyć się z ponoszeniem kosztów środowiskowych (zgodnie z zasadą zanieczyszczający płaci), co skutkowało uznaniem, że skarżący powinien ponieść opłatę zmienną wobec tego, że wprowadza ścieki zawierające chlorki i siarczany oraz zawiesinę ogólną do ziemi mimo, że skarżący nie spowodował zanieczyszczenia chlorkami i siarczanami, czy zawiesiną wód z odwodnienia kopalni J. 5/art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 p.w., art. 14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tj. Dz. U. 2024 r., poz. 236 ze zm., zw. dalej p.p.), a także art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki polegającej na nieustalaniu, po wydaniu pozwolenia wodnoprawnego, opłat zmiennych wobec skarżącego za wprowadzanie ścieków przemysłowych do ziemi, do momentu wydania informacji za IV kwartał 2023 roku, podczas gdy nie doszło do zmiany stanu faktycznego ani prawnego w tym zakresie, a także nie ma uzasadnionej przyczyny, dla której można było odstąpić od nieustalania skarżącemu opłat zmiennych; 6/ art. 7, 7a § 1 i 77 § 1 k.p.a., do którego naruszenia doszło w następstwie zaniechania właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności wskutek niezbadania przez organ czy wody z kopalni J. odprowadzane przez skarżącego do ziemi są niezanieczyszczonymi wodami z odwodnienia zakładu górniczego kopalni J. 7/ art. 7, 7a § 1 i 77 § 1 k.p.a., do którego naruszenia doszło w następstwie zaniechania właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności wskutek niezbadania przez organ czy wody z kopalni J. odprowadzane przez skarżącego do ziemi są ściekami będącymi wodami zasolonymi. W wyniku w/w uchybień doszło do nieprawidłowego zastosowania w niniejszej sprawie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie art. 272 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawa wodnego oraz § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, a także do nie zastosowania art. 16 pkt 61 lit. e p.w. i/lub 279 pkt 3 p.w. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Sądy nie są przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie argumenty skargi zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja o wymierzeniu stronie skarżącej opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków – wód opadowych i podziemnych z odwodnienia kopalni J. do ziemi za okres II kwartału 2024 r. Zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji podlegały uchyleniu, bowiem organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W szczególności nie ustalono podstawowej przesłanki ustalenia opłaty wodnoprawnej, a mianowicie tego, czy odprowadzane z zakładu górniczego wody są ściekami w rozumieniu P.w., który to element był zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. W celu wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 3 P.w. usługi wodne obejmują wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych (pkt 5) oraz trwałe odwadnianie gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych, a także odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast (pkt 8). Powyższe usługi wodne podlegają opłacie (art. 268 ust. 1 pkt 2 P.w.). Dalsze przepisy wskazują, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 270 ust. 8 P.w.). Wysokość opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi zależy od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości, rodzaju ścieków, a w przypadku ścieków przemysłowych lub wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, zawierających chlorki i siarczany - także od ilości ścieków lub wód oczyszczonych lub podczyszczonych w systemie oczyszczania lub podczyszczania ścieków zasolonych, odprowadzanych z zakładu, zastosowania w zakładzie systemu retencyjno-dozującego lub innego systemu pozwalającego uzyskać ten sam efekt, co system retencyjno-dozujący (art. 270 ust. 9 P.w.). Art. 272 ust. 6 P.w. dodatkowo precyzuje, że wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: 1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5); 2) chemicznego zapotrzebowania tlenu; 3) zawiesiny ogólnej; 4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4). Z powyższych przepisów wynika zatem podstawowy wniosek, że opłata pobierana jest za odprowadzanie ścieków, a wysokość opłaty zmiennej jest uzależniona od ich jakości. W konsekwencji to, czy odprowadzane przez kopalnię wody stanowią w istocie ścieki jest podstawowym ustaleniem, które warunkuje nie tylko wysokość, ale w ogóle zasadność nałożenia opłaty. Odpowiedź na powyższe pytanie musi być udzielona z uwzględnieniem definicji ustawowej, zawartej w art. 16 pkt 61 lit. e P.w. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie tej mowa jest o ściekach - rozumie się przez to wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. Z treści tego przepisu wynika, że niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych nie stanowią ścieków. Odpowiada to z resztą treści przytoczonego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 5 i 8 ustawy, gdzie odprowadzanie ścieków oraz odwadnianie zakładów górniczych wymienione są jako dwie odrębne usługi wodne. Na tle powyższej definicji pojawił się pierwszy spór pomiędzy stronami. Skarżąca spółka twierdziła, że poddaje wody pochodzące z odwodnienia kopalni efektywnemu oczyszczaniu, w wyniku którego uzyskuje wodę czystą i niezanieczyszczoną, która w świetle cyt. definicji nie stanowi ona ścieków. Ściekami nie są bowiem "wody niezanieczyszczone". Organy twierdziły natomiast, że fakt poddawania wody procesowi oczyszczania sprawia, że mamy do czynienia z "wodą oczyszczoną", które to pojęcie należy odróżnić od pojęcia "wód niezanieczyszczonych". Dla porządku wskazać należy, że pogląd ten był niekiedy akceptowany w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 534/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 819/18). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił jednak inną linię orzeczniczą, która znalazła wyraz m.in. w wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 575/21, zgodnie z którą pojęcie "wód niezanieczyszczonych" swoim zakresem obejmuje nie tylko wody pierwotnie niezanieczyszczone, ale również wody oczyszczone. NSA przeprowadził bardzo rozległą i szczegółową analizę przepisów ustawy Prawo wodne oraz dyrektywy wodnej, sięgając do różnorakich zasad wykładni prawa, w tym również odnosząc się do zasady "zanieczyszczający płaci". Podkreślił, że ostatecznie celem oczyszczania wód jest pozbawienie ich zanieczyszczeń, co sprawia, że wody oczyszczone mają właściwości tożsame z wodami niezanieczyszczonymi. W konsekwencji uznając, że wody z odwodnienia są ściekami w rozumieniu ustawy, z tego względu, że nie stanowią "wód niezanieczyszczonych", organy dopuściły się naruszenia art. 16 pkt 61 lit. e P.w., poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Konkluzję o tym, że odprowadzane z kopalni wody są w istocie ściekami, organy oparły na dwóch dodatkowych elementach. Po pierwsze, powoływały się na udzielone spółce pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków przemysłowych, a po drugie na ocenę jakości tych wód. W obu powyższych aspektach rozumowanie organów było błędne. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że decyzją Starosty Staszowskiego z dnia 16 września 2014 r. udzielono skarżącej spółce pozwolenia wodnoprawnego. Z treści decyzji wynika, że pozwolenia udzielono "pkt l na odwodnienie zakładu górniczego polegające na wprowadzaniu ścieków – wód opadowych i podziemnych z odwodnienia IV poziomu (+205 m. n.p.m.) kopalni J. do ziemi". W treści pozwolenia określono dla w/w punktu maksymalny dopuszczalny do zrzutu stan i skład ścieków tj.: zawiesiny ogólnej. Jednocześnie należy podkreślić, że sam fakt pozostawania w obrocie prawnym tej decyzji, udzielającej pozwolenia na odprowadzanie ścieków nie oznacza automatycznie, że istnieje podstawa do wymierzenia opłaty za odprowadzanie ścieków. Wynika z niej jedynie, że skarżąca spółka ma prawo działać na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, określającego graniczne warunki, które nie muszą być przecież przez spółkę osiągnięte. Najlepszym potwierdzeniem tego wniosku jest treść cyt. powyżej art. 270 ust. 8 i 9 oraz art. 272 ust. 6 P.w., które wysokości opłaty w żaden sposób nie uzależniają od treści pozwolenia wodnoprawnego lecz od rodzaju substancji zawartych w ściekach, ich ilości i rodzaju, a zatem od ustaleń faktycznych dot. parametrów odprowadzanych wód z odwodnienia. Z jednej strony zatem nie miał racji organ traktując treść pozwolenia wodnoprawnego niejako przesłankowo dla ustalenia, czy odprowadzane z kopalni wody stanowią ścieki. Z drugiej strony, przedstawiona przez skarżącą spółkę treść udzielonego pozwolenia wodnoprawnego na rzecz podobnej kopalni, w żaden sposób nie rozstrzyga, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze ściekami. Kluczowym dla niniejszej sprawy ustaleniem jest natomiast stopień oczyszczenia wód, który sprawia, że przestają one być oczyszczonymi ściekami, a stają się - zgodnie ze wskazaniami NSA - tożsame z wodami niezanieczyszczonymi. Mimo, że już w odwołaniu strona skarżąca stanowczo podnosiła, że poziom ten jest przez nią osiągany, a wody kopalniane są czystsze od cieku wodnego, do którego są odprowadzane, organ okoliczności tej w rzetelny sposób nie ustalił. Zamiast tego organ odwoławczy przedstawił ocenę wyciągniętą z nieuprawnionych domniemań faktycznych. Organ opisał proces wydobycia surowca zaznaczając, że dochodzi przy tym do emisji w postaci pylenia, co "w sposób bezpośredni" ma się przekładać na jakość wód podziemnych dopływających do wyrobiska eksploatacyjnego oraz wód opadowych lub roztopowych z terenu wyrobiska, ujmowanych w dnie wyrobiska (rząpiu). Organ stwierdził, że dodatkowym zanieczyszczeniem nie występującym pierwotnie w zwiększonych ilościach, w "niezanieczyszczonych wodach" - będzie zawiesina ogólna, pochodząca z pyłów wydzielających się podczas procesów eksploatacyjnych/przeróbczych, która skutkować będzie zanieczyszczeniem wód napływających do wyrobiska, a w konsekwencji wód z odwodnienia kopalni. Ponadto mogą pojawić się w odprowadzanych wodach, ze względu na pracujący w kopalni sprzęt mechaniczny, węglowodory ropopochodne. Są to twierdzenia bardzo ogólnikowe, do tego hipotetyczne, sam organ mówi bowiem o prawdopodobieństwie wystąpienia pewnych zanieczyszczeń. Chybiony był również argument, że działalność kopalni jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w świetle § 2 ust. 1 pkt. 27 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Okoliczność ta nie przekłada się przecież na ocenę faktycznej jakości odprowadzanych wód. Organ w żaden sposób nie odniósł się do przedstawionych przez stronę wyników badań wody - a jest to kluczowy dowód na okoliczność jakości wód odprowadzanych przez stronę skarżącą. Dopiero analiza wyników tych badań (do których regularnego prowadzenia strona skarżąca została przecież zobowiązana w pozwoleniu wodnoprawnym) w kontekście przytoczonych wcześniej rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazującego wody oczyszczone traktować tak samo jak wody niezanieczyszczone – pozwoli na stwierdzenie, czy w sprawie mamy do czynienia z odprowadzaniem ścieków i w konsekwencji czy istniały podstawy do nałożenia opłaty za tę usługę wodną. W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd nie przesądza, iż wody z odwodnienia kopalni nie są ściekami w rozumieniu ustawy. Powyższa kwalifikacja wymaga bowiem ustaleń faktycznych, bazujących na badaniach odprowadzanej wody, których w przedmiotowej sprawie zabrakło. Jednocześnie na obecnym etapie przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutu dotyczącego kwestii zasolenia ścieków. Zgodnie z art. 16 pkt 73a P.w. ilekroć w ustawie jest mowa o zakładzie odprowadzającym ścieki o zwiększonym zasoleniu - rozumie się przez to zakład wprowadzający do śródlądowych wód powierzchniowych płynących ścieki przemysłowe o sumarycznym stężeniu chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l lub wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, zawierające chlorki i siarczany, niezależnie od sumy stężeń chlorków i siarczanów, jeżeli sumaryczna zawartość stężeń chlorków i siarczanów w odbiornikach tych ścieków lub wód, wyliczona przy założeniu pełnego wymieszania, przekracza 1000 mg/l. W myśl art. 278 ust. 3 P.w. opłatę za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi ponosi się za sumę chlorków i siarczanów (Cl+SO4), zaś w art. 279 pkt 3 P.w. ustawodawca wprowadził zwolnienie z opłat za usługi wodne za wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. Aby w ogóle rozważać możliwość zastosowania tego zwolnienia w pierwszej kolejności trzeba ustalić, że w sprawie mamy do czynienia ze ściekami. Jeżeli bowiem organ ustali, że oczyszczona woda nie stanowi ścieków, to omawiane zwolnienie w ogóle nie będzie miało zastosowania w sprawie. Skoro zatem powyższa kwestia musi zostać ustalona w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania, rozważania odnośnie zastosowania powyższego zwolnienia jest na obecnym etapie przedwczesne. Nie mniej jednak należy wytknąć organowi w tym zakresie następujące kwestie: Po pierwsze, nieuprawnione jest odnoszenie się do pozaustawowej definicji wody zasolonej, zawartej w bliżej nieokreślonym z resztą "Słowniku hydrogeologicznym", jako wody o stężeniu zawartości Cl co najmniej 1000 mg/dm3. Po drugie, organ przeprowadził następujące wnioskowanie: skoro spółka w operacie wodnoprawnym wskazała, że nie jest możliwe wystąpienie wód zasolonych, w których zawartość chlorków przekroczyłaby 1000mg/dm3 (a tylko takie zgodnie z ww. definicją słownikową stanowią wody zasolone), to nie może znaleźć zastosowania zwolnienie, o którym mowa w art. 279 ust. 3 P.w. To dotyczy bowiem wyłącznie ścieków będących wodami zasolonymi. Skoro zatem nie mamy do czynienia z wodami zasolonymi, to cyt. przepis nie ma zastosowania. Organ w tym miejscu zapomniał jednak o dalszej części tego przepisu, który stanowi, że zwolnione z opłaty są ścieki, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów w tych wodach nie przekracza 500 mg/dm3. Wynika z tego jednoznacznie, że ustawodawca zwolnieniem objął wody zasolone o zawartości poniżej 500 mg/dm3. A contrario, gdyby rozumowanie organu – że cyt. zwolnienie dotyczy wyłącznie wód zasolonych, a te stanowią wody o zawartości minimalnej zawartości chlorków 1000 mg/dm3 – było poprawne, analizowana norma byłaby pusta. Wody zasolone w stopniu przekraczających poziom 500 mg/dm3 siłą rzeczy nie byłyby zwolnione z opłaty. Z kolei wody zasolone na niższym poziomie, nie korzystałyby ze zwolnienia z tego powodu, że nie stanowią wód zasolonych. Powyższa ocena zaskarżonej decyzji nie oznacza, że wszystkie zarzuty i argumenty skargi są trafne. W szczególności, jak już wspomniano powyżej, o zasadności nałożenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód kopalnianych nie decyduje treść udzielonego skarżącej spółce pozwolenia wodnoprawnego, a tym bardziej treść pozwolenia udzielonego innemu podmiotowi, w którym zdaniem strony dokonano prawidłowej kwalifikacji wód z odwodnienia. Tym nie mniej trzeba też pamiętać, że pozwolenie wodnoprawne dla skarżącej spółki zostało wydane na jej wniosek i nie kwestionowała ona wówczas jego treści. Strona skarżąca zarzuca również naruszenie zasady zaufania sformułowanej w art. 8 k.p.a. oraz odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw polegające na nieustalaniu, po wydaniu pozwolenia wodnoprawnego, opłat zmiennych wobec skarżącego za wprowadzanie ścieków przemysłowych do ziemi, do momentu wydania informacji za IV kwartał 2023 roku, podczas gdy nie doszło do zmiany stanu faktycznego ani prawnego w tym zakresie, a także nie ma uzasadnionej przyczyny, dla której można było odstąpić od nieustalania skarżącemu opłat zmiennych. Zarzut ten nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Okoliczność, że organy państwa wcześniej nie pobierały daniny publicznej nie rodzi po stronie podmiotu zobowiązanego roszczenia o dalsze zaniechanie poboru tej daniny. Niemniej jednak podstawy faktyczne i prawne jej pobrania winny być przed wydaniem decyzji ustalone w sposób niebudzący wątpliwości, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy organ oparł się w głównej mierze na ogólnikach i domniemaniach. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy dokonać ustaleń w zakresie szczegółowo wcześniej wskazanym. Przede wszystkim organ administracji publicznej rozważy, czy w sprawie mamy do czynienia ze ściekami, czy też z niezanieczyszczoną wodą pochodzącą z odwodnienia zakładu górniczego. Jeżeli dojdzie do wniosku, że są to jednak ścieki - przeanalizuje ewentualną możliwość zastosowania zwolnienia, o którym mowa w art. 279 pkt 3 P.w. W razie wniesienia skargi na wydaną decyzję, organ winien przesłać wraz ze skargą komplet akt administracyjnych, w tym również pozwolenie wodne i operat wodnoprawny. Wobec stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz błędnej wykładni art. 16 ust. 61 lit. e P.w. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 387 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu w wysokości 100 zł , kwota 270 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa.