II SA/Kr 455/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Grażyna Firek (spr.) Sędziowie WSA: Aldona Gąsecka- Duda AWSA: Janusz Kasprzycki Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skarg K. S. i Gminy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] 2002 r. nr Kol. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2003 r. sygn. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia wysokości kosztów remontu uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje z dnia [...] 2002 r. i z dnia [...] 2002 r. II SA/Kr 455/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2002 r. Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku K. S. o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu [...]1980 r. z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy [...] ([...]) oraz zmieniającej ją w części decyzji z dnia [...] 1981 r. ([...]) wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 156 § l pkt 2, 3 i 4 i § 2 k.p.a. oraz art. 157 § l i art. 158 § l i § 2 k.p.a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło wydanie wyżej opisanych decyzji z naruszeniem prawa i odmówiło stwierdzenia ich nieważności z decyzji z powodu wywołania przez nie nieodwracalnych skutków prawnych oraz upływu dziesięciu lat od ich doręczenia. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] 1980 r. (nr j. w.) wydaną z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy [...] orzeczono o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul.[...] , obj. KW [...] o pow. 414 m kw., a równocześnie orzeczono o przyznaniu odszkodowania w kwocie 457.452 zł które po połowie otrzymać mieli J. S. i H. S. Decyzją z dnia [...] 1981 (nr j. w.) zmienioną powyższą decyzję w ten sposób, że kwotę odszkodowania ustalono na 495.000 zł. Wniosek o stwierdzenie nieważności tych decyzji złożyła p. K. S., podnosząc, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, a postępowanie prowadzone było bez udziału wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Organ wskazał również, że decyzją z [...] 1998 r. wydaną z upoważnienia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ([...]) stwierdzono nieważność obu zakwestionowanych decyzji z wyjątkiem części "dotyczącej zbycia aktem notarialnym 11/100 części przedmiotowej nieruchomości", co do której stwierdzono wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] 2001 r. (sygn. akt [...]) stwierdził nieważność powyższej decyzji z uwagi na to, że zdaniem Sądu organem właściwym w sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie ustaliło i zważyło co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się z wniosku K. S., która wykazała, że jest spadkobierczynią poprzedniego współwłaściciela nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania tj. J. S. (stwierdzenie nabycia spadku - k. 2) oraz współspadkobierczynią w 4 części H. S. wraz z E. S. (stwierdzenie nabycia spadku - k. 52). Według oświadczenia K. S. (k.33) jest ona jedyną spadkobierczynią po E. S. W sprawie niespornym jest, że w budynku przy ul. [...] przeprowadzono w latach 1975-1978 remont (k. 13, k. 41). Niespornym jest, że remont ten przeprowadzono ze środków państwowych. Kwestia wysokości wydatkowych środków i ich stosunku do wartości technicznej budynku pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy, bowiem było to przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Poza sporem pozostaje także , że w postępowaniu nie brała czynnego udziału K. S., mimo że była współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, jednakże kwestia ta pozostaje również poza zakresem rozpatrzenia w niniejszym postępowaniu. Wynika to z art. 145 § l pkt 4 k.p.a., według którego, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to stanowić to może podstawę wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanki wznowienia postępowania, nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności (zob. wyrok NSA z 29.03.1988 r., sygn. akt SA 636/87, ONSA 1988, Nr l, poz. 45). Niezależnie od tego Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, w myśl którego zakwestionowane decyzje naruszały prawo i to w stopniu rażącym. Po pierwsze, uznać należy, że decyzja została skierowana do osób, " nie będących stronami. Stwierdzono w niej bowiem, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia otrzymują J. S. i H. S. Poza sporem pozostaje, że osoby te zmarły jeszcze przed wydaniem decyzji, a oczywistym jest, że nie można nakładać obowiązków, ani przyznawać praw osobom, które w dacie wydania decyzji nie posiadają podmiotowości prawnej. Po drugie, Kolegium podziela stanowisko, w myśl którego ustawa z 22 kwietnia 1959 r. (tekst jedn. Dz. U. z 1968 r. Nr 36 póz. 249) przewidywała dwa odrębne -tryby zabezpieczania wierzytelności Państwa. Zasadniczym i obligatoryjnym było ustanowienie zabezpieczenia hipotecznego (art.13), a pewnym dodatkowym i fakultatywnym wydanie orzeczenia o przejęciu na własność Państwa (art. 16). W sytuacji, gdy stosowano ten drugi tryb wyłączone było dokonywanie wpisów hipoteki. Należy więc założyć, iż niedopuszczalne było również funkcjonowanie dwóch orzeczeń, z których w jednym stwierdzano wyraźnie, że celem zabezpieczenia wierzytelności z tytułu remontu zostanie wpisana hipoteka przymusowa, a w drugim orzekano o przejęciu na własność państwa. Należy podkreślić, iż taka adnotacja znajdowała się w decyzji o ustaleniu wysokości kosztów remontu z [...] 1979 r. Ponieważ organ administracji nie uchylił w kwestionowanym rozstrzygnięciu stosownej części tej decyzji uznać należy, że doszło do naruszenia prawa, ponieważ niedopuszczalnym było pozostawanie w obrocie prawnym zarówno rozstrzygnięcia dotyczącego wpisu hipoteki, jak i przejęcia na własność Państwa. Niezależnie od wskazanych wyżej uwag co do zarzutu nie uczestniczenia strony w postępowaniu zauważyć należy, iż art. 17 ustawy z 22 kwietnia 1959 r. wykluczał stosowanie przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa, jeżeli właściciel uiści wierzytelność Państwa lub zobowiąże się do jej spłaty w rocznych ratach. Poprzez pominięcie wnioskodawczyni w postępowaniu spowodowano, że nie mogła zgłosić, iż korzysta z tego prawa. Stąd też stwierdzić należy, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, od których zależało wydanie decyzji o przejęciu na własność Państwa. Ustalenie, że decyzja ostateczna wydana została z rażącym naruszeniem prawa powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności z wyjątkiem wskazanym w art. 156 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż nie stwierdza się nieważności decyzji jeżeli wywołała nieodwracalne skutki prawne. Taka sytuacja występuje w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie. Związane to jest ze sprzedażą z dniu 2 października 1990 r. lokalu mieszkalnego nr 1 w przedmiotowym budynku na rzecz W. H. (akt notarialny Rep. [...] -k. 47-48). Wraz ze sprzedażą tego lokalu dokonano ustanowienia na rzecz W. H. prawa użytkowania wieczystego działki w ułamkowej części wynoszącej 11/100 części działki nr 135/1 i jak wynika z odpisu z KW [...] (k. 46) skutki prawne tej umowy zostały ujawnione w księgach wieczystych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego wykluczona jest sytuacja, w której współużytkowanie wieczyste obejmowałoby grunt należący niepodzielnie do gminy i osoby fizycznej (uchwała SN z 28.05.1995 r. sygn. akt m CZP 127/95, OSNC 1996/1/12). Wynika to z gramatycznej oraz funkcjonalnej wykładni art. 232 § l k.c. Także w orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, w myśl którego niedopuszczalne jest podjęcie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego (wyrok NSA z 25.08.1998 r. - sygn. akt IV 1363/96, LEX 45909). Oznacza to, że niedopuszczalne jest doprowadzenie do sytuacji, w której na grunt, stanowiący własność osoby fizycznej, byłby obciążony w całości, a nawet w ułamkowej części prawem użytkowania wieczystego. Taka sytuacja powstałaby w przypadku stwierdzenia nieważności zakwestionowanych decyzji. Również niedopuszczalna jest sytuacja, w której działka stanowiąca tylko współwłasność gminy, byłaby obciążona prawem użytkowania wieczystego. Taka sytuacja powstałaby, gdyby podjąć takie rozstrzygnięcie jak Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Z tych względu uznać należy, że kwestionowane decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne w postaci oddania ułamkowej części nieruchomości położonej przy ul.[...], które wyłączają możliwość unieważnienia decyzji o przejęciu na własność Państwa. Zauważyć przy tym należy, że W. H. nabyła zarówno prawo własności lokalu, jak i udział w użytkowaniu wieczystym działając z zaufaniu do treści księgi wieczystej. Jest więc chroniona przez zasadę publicznej wiary ksiąg wieczystych. Poza tym zgodnie z art. 156 § 2 nie można stwierdzić nieważności decyzji z nawet jeśli została skierowana do osoby nie będącej stroną, jeżeli od jej doręczenia upłynęło 10 lat. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Kwestionowane decyzje wydane bowiem zostały jeszcze w latach 80-tych. Powyższe okoliczności powodują, że mimo jednoznacznych uchybień kwestionowanych decyzji nie mogą one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Jednakże zgodnie z art. 160 § l k.p.a. osobie, która poniosła w takiej sytuacji szkodę przysługuje odszkodowanie, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności, będących podstawą stwierdzenia nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji ostatecznej wniosła K. S. twierdząc, że odmowa stwierdzenia nieważności obydwu decyzji jest niezasadna. Wnioskodawczyni zarzuciła , że była pominięta przez organy administracji w obydwu postępowaniach zaś obydwie decyzje nie zostały jej nigdy doręczone, a skoro tak , to niezasadnie powołano się na upływ 10 lat jaki upłynął od doręczenia decyzji , który mógłby wywoływać skutki przewidziane w art. 156 § 2 kpa. Wnioskodawczyni zarzuciła także , że nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne , na które powołuje się kwestionowana decyzja Kolegium , gdyż obecnie zmienił się stan prawny dający możliwości przekształcenia wieczystego użytkowania we współwłasność. Obecnie właścicielką lokalu kupionego przez W. H. jest D. Ś., którą Wnioskodawczyni gotowa jest po odzyskaniu nieruchomości uznać bezpłatnie za współwłaścicielkę proporcjonalnego udziału w działce na czas nieokreślony. Kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją z dnia [...] 2002r złożył Prezydent Miasta K. zarzucając naruszenie przepisów ogólnych Kpa, przepisów postępowania dowodowego, przepisów Konstytucji ,oraz nienależytą wykładnię przepisów ustawy z 22 kwietnia 1959 r o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (t.j..z 1968 r. Dz.U.nr 36 poz.249) W szczególności zdaniem wnioskodawcy żaden przepis tej ustawy nie wyklucza możliwości wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa jeżeli uprzednio wydano decyzję o ustaleniu kosztów remontu , która wręcz stanowi podstawę dla przejęcia nieruchomości, podobnie jak nie stanowi żadnej ku temu przeszkody ustanowienie hipoteki przymusowej . Nie wykazano i braku niezbędnej dla stwierdzenia nieważności przesłanki rażącego naruszenia ustawy o remontach. Wnioskodawca dostrzegł także rozbieżność pomiędzy ustalonym przez Kolegium rażącym naruszeniem prawa w kwestionowanych decyzjach polegającym na skierowaniu ich do osób nieżyjących, nie będących stronami postępowania, a twierdzeniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, których w swoich decyzjach uznał , że badane decyzje zostały skierowane do osób nie będących stronami tj.w oparciu o art.156 l kpa. Ponadto podniesiono ,że interesy właścicieli reprezentowała w postępowaniu E. S., która wraz z obecną wnioskodawczynią podjęła z depozytu sądowego odszkodowania, a ponadto , że spadkobiercy sami zaniedbali ujawnienia zmian danych objętych ewidencją. Decyzją z dnia [...] 2002 r. Nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 § l pkt l .kpa w zw . z art.156 § l pkt 2 , 3 ,4 i § 2 k.p.a oraz art.158 § 2 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało ustalenia oraz podzieliło wyrażone w kwestionowanej decyzji Kolegium stanowisko prawne, iż wobec braku możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji z dnia 4 grudnia 1980 r. i z dnia 16 Iutego1981 r. należało ograniczyć się do stwierdzenia , iż zostały wydane z naruszeniem prawa. Kolegium wskazało, że wprawdzie wnioskodawczyni wykazała, że jest spadkobierczynią współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości H., J. i E. S. i nie jest sporne także , że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym obydwoma badanymi decyzjami Naczelnika Dzielnicy Kraków Śródmieście i Prezydenta Miasta Krakowa oraz, że nie zostały jej doręczone pomimo, iż była już wówczas współwłaścicielką nieruchomości, a więc także stroną tych postępowań, ale zarzut ten może stać się przesłanką dla wniesienia podania o wznowienie postępowania, nie stanowi jednak przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji. Zgłoszony we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez tut. Kolegium zarzut dotyczący braku doręczenia decyzji K. S. oraz związany z tym brak możliwości powoływania się na upływ 10 lat wynikający z § 2 art. 156 kpa również, zd. Kolegium, należało odrzucić. Przepis art. 129 § 2 kpa stanowi, iż odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Strona, która nie brała udziału w postępowaniu i nie została doręczona jej decyzja może wnieść odwołanie, jest jednak ograniczona terminem ustawowym dla tej czynności wynikającym dla stron postępowania biorących w nim udział. Po tym terminie zgodnie z art. 16 § l kpa decyzja staje się ostateczna. Brak udziału w postępowaniu stanowi jak to wyżej powiedziano jedną z podstaw wznowienia postępowania. W kwestii tej niejednokrotnie w taki sposób wypowiedziało się także orzecznictwo sądowoadministracyjne / vide / wyrok NSA w Warszawie z 1999.08.27 IVSA 1758/97 LEK nr 47876 czy wyrok NSA w Warszawie z 1999.07.13 IVSA 703/97/. Dalej Kolegium stwierdziło, że skierowanie decyzji do dwóch byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości H. i J. S. nie żyjących w dacie wydania obydwu decyzji o jej przejęciu nieruchomości i odszkodowaniu stanowi rażące naruszenie prawa. Obydwaj współwłaściciele nie posiadali zdolności prawnej więc nie mogły być im przydzielone ani odjęte żadne prawa . Podmiotem postępowania administracyjnego jest strona, którą zgodnie z brzmieniem art.28 kpa jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W prowadzonym wówczas postępowaniu wadliwie został ustalony jeden z jego elementów - podmiot i to stanowi jedną z przesłanek nin. orzeczenia. Fakt, iż w postępowaniu brała udział E. S. "reprezentująca interesy współwłaścicieli" nie może sanować tej wady. To nie w stosunku do niej orzeczono przejęcie budynku za odszkodowaniem . Jakkolwiek prawdą jest , wskazało Kolegium, że właściciel nieruchomości jest obowiązany do niezwłocznego złożenia wniosku o dokonanie zmiany wpisów w księgach wieczystych czy ewidencji gruntów w razie zmiany określonych okoliczności oraz że przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece pozwalają na domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości , ale żaden z przepisów tych ustaw nie zezwala jednak by zaniedbanie tego obowiązku skutkowało inaczej niż grzywną czy ewentualnym odszkodowaniem . Nigdy zaś nie przewidują konsekwencji w postaci pomijania ich w decyzjach dotyczących przedmiotu własności, a organ administracyjny prowadząc postępowanie ma obowiązek ustalić strony postępowania, i tylko na ich rzecz orzekać prawa lub obowiązki. Kolejną przesłankę stwierdzenia nieważności badanych decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa , zd. Kolegium, stanowi brak powiadomienia wbrew jasnemu i jednoznacznemu zapisowi art.17 ust.2 ustawy z 22.05.959 r o remontach i odbudowie , oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków / Dz.U.nr 36 poz.249 z 1968 r/ właścicieli przedmiotowej nieruchomości o przysługującym im prawie uiszczenia wierzytelności Państwa w określonych ratach. Wobec nieprawidłowego ustalenia właścicieli i nie powiadomienia ich nie mogli skorzystać z tej możliwości. Zd. Kolegium zasadnie Prezydent Miasta Krakowa podniósł iż wydaniu decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa w żaden sposób " nie przeszkadza " wydanie decyzji o ustaleniu kosztów remontu . W kwestionowanej decyzji Kolegium z dnia [...] 2002 r nic takiego nie zostało stwierdzone . W decyzji o kosztach remontu z dnia [...] 1979 r, poprzedzającej decyzje w kwestii przejęcia nieruchomości i odszkodowaniu orzeczono jednak oprócz wysokości kwoty o zabezpieczeniu wierzytelności poprzez wpis do hipoteki przymusowej . Decyzja ta oparta była na przepisach art. 6,8,13 cyt. ustawy o remontach i uchwały Rady Narodowej M. K. z [...]1969 w sprawie określenia zespołów budowlanych dawnej zabudowy wymagających uporządkowania /Dz.Urz.R.N.m.Krakowa nr 24zl969r/. Orzeczenie o przejęciu przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa za odszkodowaniem zostało wydane jednak oparciu o przepis art.16 ust.l ustawy , gdzie dla tego trybu zabezpieczania wierzytelności Państwa nie przewidziano możliwości wpisu do hipoteki. Wykluczenie tej możliwości zostało zapisane w art.16 ust.4 ustawy . W ten sposób orzekając w sposób rażący naruszono cytowany przepis ustawy przewidującej alternatywne tryby zabezpieczania nieruchomości. Prezentowanego stanowiska nie mogą wykluczać podniesione we wniosku uwagi , co do zamiarów ustawodawcy sytuującego obydwa tryby w rozdziale 5 ustawy. Żaden zapis tego rozdziału nie daje możliwości stosowania obydwu trybów równocześnie , zwłaszcza wobec treści przepisu art.16 ust.4 ustawy. Skład Kolegium rozpatrujący obydwa wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy w całości podzielił też wywody dokonane przez Kolegium w decyzji z dnia [...] 2002 r dotyczące wywołania przez kwestionowane decyzje nieodwracalnych skutków prawnych poprzez sprzedaż [...] 1990r. W. H. lokalu mieszkalnego nr 1 wraz z ustanowieniem na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego 11/100 części działki nr 135/1 (Akt notarialny Rep[...]). Prawo użytkowania wieczystego może być bowiem ustanowione wyłącznie na gruncie państwowym lub należącym do gminy(art.232 KC). Wobec czego sytuacja istnienia tego prawa na gruncie osoby fizycznej, do czego prowadziłoby uwzględnienie wniosku K. S. byłaby niedopuszczalna prawnie i wprost z nim sprzeczna. Złożona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy propozycja względem aktualnej właścicielki przedmiotowego lokalu mieszkalnego i użytkowniczki wieczystej części działki nie może zostać rozpatrzona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Kolegium zobowiązane jest bowiem rozpatrywać sprawę w granicach określonych art.156 § l kpa i nie może rozpatrywać ani sprawy co o jej istoty ,oraz różnych innych wątków związanych ze sprawą. Nieodwracalne skutki prawne badanych decyzji, zd. Kolegium, nastąpiły nie tylko zresztą z powodu oddania w użytkowanie wieczyste części nieruchomości przy ul.[...], lecz także z powodu upływu ponad 10 lat od doręczenia innym osobom biorącym udział w postępowaniu o przejęciu nieruchomości za odszkodowaniem. Kolegium podkreśliło także, iż w przedmiotowej sprawie należało mieć wzgląd na bezpieczeństwo obrotu prawnego i ochronę interesów osób trzecich znajdujących się pod szczególną ochroną w postaci rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W skardze od powyższej decyzji wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w K. Gmina K. wniosła o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji z dnia [...] 2002r. w punkcie l, w którym stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] 1980 roku z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy [...] ([...]), oraz zmieniającej ją w części decyzji z dnia [...] 1981 roku ([...]) wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Strona skarżąca zarzuciła, że żaden przepis ustawy o remontach nie wykluczał możliwości wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa, jeżeli uprzednio wydano decyzję o ustaleniu kosztów remontu, a wręcz przeciwnie, podstawą wydania decyzji o przejęciu własności jest uprzednie ustalenie wartości budynku i związanych z nim urządzeń dla wykazania, czy istnieją przesłanki do przejęcia własności nieruchomości, a samo wydanie decyzji o ustaleniu kosztów remontu nie powodowało jeszcze powstania hipoteki przymusowej, gdyż niezbędny był w takim przypadku wpis w księdze wieczystej dokonany na wniosek wierzyciela. Ponadto ustanowienie i wpisanie hipoteki przymusowej nie było przeszkodą do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, skoro przepisy rozdziału 5 ustawy o remontach wyraźnie przewidują taką możliwość. Zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy o remontach przepisy te stosuje się również przy przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o art. 7 ustawy o remontach. W tego typu sprawach ustalone jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (m in. Wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1993r. Nr SAKr 1477/91). Strona skarżąca zarzuciła także, iż powody stwierdzenia nieważności podane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odpowiadają przesłankom z art. 156 § l kpa, gdyż z uwagi na błędną wykładnię przytoczonych wyżej przepisów ustawy o remontach, nie wykazują przesłanek rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż decyzje wymienione na wstępie skierowane były do osób nieżyjących, nie będących stroną postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa. Zarzut ten oraz zarzut polegający na nie powiadomieniu wszystkich zainteresowanych stron o toczącym się postępowaniu i nie doręczeniu im zaskarżonej decyzji , zd. strony skarżącej nie może zostać uznany za uzasadniony, bowiem interesy właścicieli reprezentowała E. S., która brała udział w postępowaniu składając nawet odwołanie od decyzji o przejęciu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w części dot. wysokości odszkodowania. Ponadto przyznane w/w decyzjami odszkodowanie zostało wypłacone spadkobiercom właścicieli hipotecznych, tj. E. S. i K. S. z depozytu sądowego na ich wniosek i w związku z tym trudno zgodzić się ze stwierdzeniem, że organ administracji nie czynił starań, aby powiadomić również spadkobierców o postępowaniu i wydanej decyzji. Ponadto organ działał w oparciu o stan prawny zawarty w księdze wieczystej, a z kolei zgodnie z obowiązującym wówczas dekretem z dnia 2 lutego 1955 roku o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, póz. 32) tj. art. 10 ust. l "właściciele oraz osoby, w których władaniu znajdują się grunty i budynki obowiązani są wszelkie zmiany danych objętych ewidencją (art.2) zgłaszać do prezydiów właściwych powiatowych rad narodowych najpóźniej w ciągu 4 tygodni od powstania tych zmian". Na spadkobiercy ciążył więc obowiązek ujawnienia swych praw w księgach wieczystych, czego jednak spadkobiercy nie uczyniły od 1956 roku. W skardze od powyższej decyzji wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w K. K. S. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ja decyzji z dnia [...] 2002 r. Skarżąca wskazała , że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż zarówno decyzja z 1980 r. i zmieniająca ją co do wysokości należnego odszkodowania decyzja z 1981 r. dotyczące przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] skierowane zostały do byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości H. S. i J. S. nie żyjących w dacie wydania obydwu decyzji. Co więcej, odszkodowanie ustalone w tych decyzjach-co wyraźnie wynika z ich brzmienia, zostało również przyznane ww. a nieżyjącym już osobom. Już sam ten fakt przesądza, zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, o dopuszczeniu się przez organ rażącego naruszenie prawa (por.: wyrok NSA z 2002.09.20, l SA 428/01, OSP 2004/3/33: "Rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, uznać należy za rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego (art. 156 § l pkt 2 k.p.a.)" oraz wyrok NSA w Warszawie z 2001.11.14,1 SA 2462/99, LEX nr 82653: "Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności."). Uchybienie, to jest tym bardziej rażące gdyż śmierć właścicieli przedmiotowej nieruchomości była organowi wiadoma, co jednoznacznie wynika z treści decyzji. Bezzasadne jest zatem powoływanie się na obowiązek zgłoszenia przez spadkobiercę w księgach wieczystych zmiany stanu własności, którego zaniedbanie miałoby jakoby sanować oczywiste uchybienie organu. Ponadto żaden przepis prawa takiej sankcji nie przewiduje, a to na organie administracyjnym ciąży obowiązek pełnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego w sprawie. Kolejną przesłankę stwierdzenia nieważności badanych decyzji z przyczyn rażącego naruszenia prawa, zd. skarżącej stanowi brak powiadomienia właścicieli - wbrew jasnemu i jednoznacznemu zapisowi art. 17 ust. 2 ustawy o remontach i odbudowie z 1959 r. - o przysługującym im prawie uiszczenia wierzytelności Państwa w określonych ratach. Wobec nieprawidłowego ustalenia kręgu właścicieli i nie powiadomienia ich o powyższym uprawnieniu, nie mogli oni z niego skorzystać a mogłoby to zapobiec przejęciu kamienicy przez Skarb Państwa. Zatem także i to naruszenie prawa należy uznać za rażące i skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § l pkt 2 kpa. Orzeczenie o przejęciu przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa za odszkodowaniem zostało wydane w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 ww. ustawy z 1959 r., gdzie dla tego trybu zabezpieczania wierzytelności Skarbu Państwa nie przewidziano możliwości wpisu hipoteki. Wykluczenie tej możliwości zostało wyraźnie przewidziane w art. 16 ust. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym w razie przejęcia budynku na własność za odszkodowaniem nie dokonuje się wpisu hipoteki na zabezpieczenie roszczeń SP. Wydając zatem decyzję o przejęciu na własność w sytuacji gdy wydano już decyzję o zabezpieczeniu przez wpis hipoteki rażąco naruszono ww. przepis przewidujący dwa alternatywne tryby. Żaden przepis powoływanej ustawy nie dawał możliwości stosowania obu trybów równocześnie. Wobec powyższego, za całkowicie słuszne należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zgodnie z którym przy wydawaniu decyzji z 1980 i 1981 r. organy administracyjne dopuściły się rażącego naruszenia prawa. Jednakże nie sposób zgodzić się z ostatecznym rozstrzygnięciem SKO, które odmówiło stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia wydania ich z naruszeniem prawa. Z uwagi bowiem na fakt, iż podstawą stwierdzenia nieważności ww. decyzji jest rażące naruszenie prawa tj. przesłanka z art. 156 § l pkt 2 kpa (co wynika również jednoznacznie z cytowanych powyżej wyroków NSA), za całkowicie bezpodstawne należy uznać powoływanie się przez SKO na niemożność stwierdzenia nieważności decyzji z powodu upływu 10 letniego terminu określonego w art. 156 § 2, który w sposób oczywisty nie dotyczy przesłanki z pkt 2 paragrafu pierwszego. Nie ulega bowiem wątpliwość, iż prowadzenie postępowania w stosunku do osób nieżyjących, nie może być uznane za skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie z art. 156 § l pkt 4 kpa Ponadto należy podkreślić, iż nieodwracalne skutki prawne wystąpiły jedynie w stosunku do części decyzji z 1980 i 1981 r. a mianowicie dotyczącej tej części nieruchomości, która została sprzedana W. H. (tj. lokalu mieszkalnego nr 1 wraz z ustanowieniem na jej rzecz użytkowania wieczystego 11/100 części działki nr 135/1). W tym wypadku, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji w części, co do której nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne jest tym bardziej zadziwiająca, że w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych dopuszczalne jest częściowe stwierdzenie nieważności przy częściowym orzeczeniu o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Potwierdza to powszechna praktyka organów administracyjnych, które w wypadku, gdy na części wywłaszczonej w sposób sprzeczny z prawem nieruchomości ustanowiono użytkowanie wieczyste (czy też ją sprzedano), co do tej części stwierdzają wydanie decyzji z naruszeniem prawa, orzekając jednocześnie o nieważności pozostałej części (jak to uczynił chociażby Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w wydanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia[...] 1998 r). Dla poparcia przedstawionego powyżej stanowiska należy przywołać wyrok NSA w Warszawie z 1999.12.21, IV SA 2311/97, LEX nr 48738: "Brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § l kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym w pełni opowiada się za stanowiskiem wyrażonym w licznych orzeczeniach tego Sądu, w tym m.in. w wyroku z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 858/87, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 25, z glosą aprobującą T. Wosia, OSP 1991 r., nr 4, s. 180), stosownie do którego brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § l kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości." Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma jednakże wyrok NSA w Warszawie z 1998.06.04 IV SA 768/98, LEX nr 45924, w którym Sąd powołuje się na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., zgodnie z którym: "Jeżeli nastąpiła sprzedaż tylko niektórych lokali i w konsekwencji oddanie w wieczyste użytkowanie jedynie w ułamkowych częściach gruntu, nie wyczerpujących całości, to zdarzenie cywilnoprawne, powodujące nabycie praw podmiotowych przez osoby trzecie, nie obejmuje całej nieruchomości. Nie dotyczy części nieruchomości odnoszącej się do nie zbytych lokali i ułamkowych części gruntu obciążonych prawem wieczystego użytkowania. Sąd stwierdził, iż już z tej przyczyny negatywna przesłanka w postaci nieodwracalnych skutków prawnych nie dotyczy tej części nieruchomości." Z uwagi na wagę ww. wyroku dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, stanowi on załącznik do niniejszego pisma. Nie znajdują przy tym żadnego zastosowania w niniejszej sprawie a cytowane w decyzji SKO z [...] 2002 r. ani uchwała SN z 1995 r. (użytkowanie wieczyste obciążać będzie bowiem wyłącznie udział stanowiący własność gminy), ani wyrok NSA z [...] 1998 r., którego teza brzmi: "Niedopuszczalne jest podjęcie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli zostało na niej ustanowione prawo wieczystego użytkowania". Ww. wyrok NSA w ogóle nie dotyczy i nie rozstrzyga sytuacji, w której jedynie część nieruchomości została oddana w użytkowanie wieczyste a pozostała pozostaje własnością Skarbu Państwa lub Gminy. Został on wydany na tle stanu faktycznego, w którym całą nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste i wobec powyższego słusznie odmówiono jej zwrotu. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] 2002 r. Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku K. S. o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] 1979 r. ([...]) w sprawie ustalenia wysokości kosztów remontu budynku przy ul. [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] 1980 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 156 § l pkt 2 k.p.a w zw. z 157 § l i § 2 k.p.a. z art. 158 § l k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej opisanych decyzji. Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustalił i zważył co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się z wniosku K. S., która wykazała, że jest spadkobierczynią poprzedniego współwłaściciela nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, J. S. (stwierdzenie nabycia spadku - k. 2) oraz współspadkobierczynią w 1/2 części H. S. wraz z E. S. (stwierdzenie nabycia spadku - k. 52). Według oświadczenia K. S. (k.33) jest ona jedyną spadkobierczynią po E. S. W sprawie niespornym jest w budynku przy ul. [...] przeprowadzono w latach 1975-1978 kompleksowy remont (k. 13, k. 41). Niespornym jest, że remont ten przeprowadzono ze środków państwowych. Poza sporem pozostaje także, iż w postępowaniu nie brała czynnego udziału K. S., mimo że była współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, jednakże kwestia ta pozostaje również poza zakresem rozpatrzenia w niniejszym postępowaniu. Wynika to z art. 145 § l pkt 4 k.p.a., według którego, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to stanowić to może podstawę wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanki wznowienia postępowania, nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności (zob. wyrok NSA z 29.03.1988 r., sygn. akt SA 636/87, ONSA 1988, Nr l, póz. 45). W niniejszej sprawie rozstrzygającą rolę odgrywa określenie kosztów przeprowadzonego remontu, albowiem zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (tekst jedn. Dz. U. z 1968 r. Nr 36, póz. 249) organ administracji ustalał w drodze decyzji wysokość kosztów remontu. Kwestia wartości samej nieruchomości przed i po remoncie pozostawała zatem poza zakresem rozstrzygnięcia wiążącego w innych postępowaniach (przede wszystkim w postępowaniu wywłaszczeniowym). Jeśli chodzi o kwestię ustalenia kosztów remontu, to zwrócić należy uwagę, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny i może być stosowana m. in. wówczas, gdy zostanie jednoznaczne wykazane, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania legalności i należy przyjąć założenie, iż była ona zgodna z prawem, chyba że postępowanie wyjaśniające dostarczy dowodów, iż w rzeczywistości było inaczej. W niniejszej sprawie nie można dokonać ponownej całościowej analizy kosztów remontu albowiem dokumenty z tym związane nie zachowały się (pismo ZRZZK z [...]2002 r.), co jest wysoce prawdopodobnie z uwagi na znaczny upływ czasu -niemal 25 lat - od zakończenia remontu. Koszt remontu we wskazanej w decyzji wysokości znajduje natomiast potwierdzenie w opinii biegłego inż. arch. J. P. z 1980 r. (k.. 84) i to nie tylko wprost na s. 4 tej opinii, ale także poprzez wskazanie kosztów odtworzenia budynku na kwotę 4.050.580 zł (s.5 opinii). Założyć przy tym należy, że chodziło tu wyliczenie dokonane systemem kubaturowym (a więc uwzględniającym przede wszystkim powierzchnię), które nie uwzględniało dodatkowych kosztów związanych z koniecznością zachowania przy remoncie zabytkowego charakteru przedmiotowego budynku. Należy tu podkreślić, iż zgodnie z decyzją z [...] 1979 r. koszt samych robót budowlanych wynosił tylko 5.537.818 zł, natomiast 1.630.386 zł stanowiły koszty związane z remontem, w tym m.in. koszty przeprowadzki lokatorów oraz koszty dokumentacji, które to wydatki nie stanowią kosztów odtworzeniowych budynku Należy nadto podkreślić, iż decyzja o ustaleniu wysokości kosztów remontu podlegała kontroli instancyjnej. Znajdują się w aktach decyzja z [...] 1980 r. nie została tak jak decyzja organu l instancji sporządzona na formularzu i jej uzasadnienie oraz powołane w nim dokumenty świadczą że sprawa została indywidualnie zbadana a decyzja faktycznie skontrolowana. Trzeba także dodać, iż ustawa z [...]1959 r. nie dawała organom administracji prawa do badania celowości dokonanych przez wykonującego remont wydatków, należało to innych jednostek nadrzędnych. Oprócz tego zwrócić należy uwagę, że wnioskodawczyni powołała się ogólnikowo na zawyżenie kosztów remontu, nie wskazała żadnych konkretnych okoliczności ani żadnych dowodów, które wykazywałyby, albo nawet uprawdopodobniałyby, że wyliczenie kosztów remontu dokonane zostało w sposób rażąco błędny. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosła K. S. podnosząc, iż zaskarżone decyzje w sposób rażący naruszają przepisy prawne, a zatem spełniają przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej po myśli przepisu art. 156 par. l pkt 2) k.p.a. W uzasadnieniu wniosku skarżąca zwróciła uwagę na fakt, iż tut. Kolegium rozpatrując sprawę po raz pierwszy nie uwzględniło warunków, w jakich doszło do przejęcia przedmiotowej nieruchomości, ani celu, dla którego ustalono takie, a nie inne wartości budynku i nakładów remontowych, które - zdaniem skarżącej - były kuriozalne. Dalej wnioskująca wskazała, iż nawet jednak, gdyby przyjąć do wiadomości treść kwestionowanych przez nią dokumentów przedmiotowej nieruchomości to należy podjąć starania o naprawienie bezprawia, jakiego w ówczesnych czasach dopuszczały się organy administracji. W związku z tym skarżąca wskazała w uzasadnieniu wniosku na szereg okoliczności, takich jak brak dostępu do archiwów, w których rzekomo przechowywane są akta sprawy, jak również przedstawiła zestawienie kosztów remontu z ówcześnie ustaloną wartością budynku, z którego to porównania wynika, iż remont kosztował ponad dwa razy więcej niż wart był budynek przed remontem. Ponadto skarżąca podkreśliła wysokie prawdopodobieństwo niezgodności z prawem szacunków dokonanych w decyzjach obydwóch instancji, jak również zwraciła uwagę na fakt, iż w sprawie przed organami pierwszej i drugiej instancji nie brały udziału wszystkie uprawnione strony, a matka wnioskodawczyni została zobowiązana do dostarczenia na własny koszt opinii biegłego. Decyzją z dnia [...] 2003 r. Nr [...] po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że podtrzymuje w całości przedstawione ustalenia oraz podziela stanowisko prawne wyrażone w kwestionowanej decyzji. Zd. Kolegium zarzuty podniesione przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wnoszą do niej niczego nowego z punktu widzenia szczególnego rygoru postępowania, jakim objęte jest stwierdzenie nieważności decyzji. W postępowaniu tym konieczne jest bezsporne ustalenie bezprawności działania organów pierwszej i drugiej instancji, a w szczególności organ orzekający nie może opierać się na przypuszczeniach i uprawdopodobnieniach, nie może też w sposób dowolny weryfikować kwot pochodzących z opracowań sporządzonych przez uprawnionych biegłych, nie posiadając ku temu podstawy w postaci innych dokumentów. Tym bardziej też nie leży w gestii Kolegium odniesienie się do zarzutów strony w zakresie bezprawia panującego w Polsce na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych. W skardze od powyższej decyzji wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w K. K. S. wniosła o jej uchylenie , wskazując, że odmowę stwierdzenia przez SKO nieważności decyzji z 1979 r. oraz z 1980 r. w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów remontu budynku przy ul. [...] w K. należy uznać za całkowicie bezpodstawną. Dotknięte są one bowiem identyczną wadą, jak decyzje z 1980 i 1981 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości przy ul.[...], będące przedmiotem badania w połączonych z niniejszą sprawą postępowaniach o sygn. akt [...] i [...]. Zadziwiające jest, iż w wypadku ww. decyzji o przejęciu na własność SKO nie miało wątpliwości, iż wydanie decyzji w stosunku do osób nieżyjących przesądza o konieczności zastosowania art. 156 kpa, a identycznej wady dotyczącej decyzji o ustaleniu wysokości kosztów remontu SKO nie dostrzega. Skarżąca wskazała, iż zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, wydanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej - w nin. wypadku wobec J. S. i H. S. (decyzję z 1979 r. doręczono jedynie administratorowi budynku z prośbą o powiadomienie właścicieli (?!)) - przesądza o dopuszczeniu się przez organ administracyjny rażącego naruszenia prawa. Musi to skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w oparciu o podstawę z art. 156 § l pkt 2 kpa (por.: wyrok NSA z 2002.09.20, l SA 428/01, OSP 2004/3/33: "Rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, uznać należy za rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego (art. 156§1 pkt 2 kpa)" oraz wyrok NSA w Warszawie z 2001.11.14, l S.A. 2462/99, LEX nr 82653: "Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności."). Nie zachodzi przy tym przesłanka negatywna do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 2 kpa, żadne bowiem nieodwracalne skutki prawne w mniejszej sprawie nie wystąpiły. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr 153 poz.1270 ze zm./ Dlatego też właściwym do rozpoznania skarg jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi /art. 134 ustawy/. Na zasadzie art.111 § 1 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą Sąd zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy [...] i [...], następnie na zasadzie art. 111 § 2 cyt. ustawy, który stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy [...] i [...]. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1/c/ sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do treści art. 135 cyt. ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargi należało uwzględnić, przy czym skargę Gminy K. z innych powodów niż zostały w niej wskazane. Jakkolwiek za słuszne należało uznać stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji z dnia [...] 2002 r. i z dnia [...] 2002 r., zgodnie z którym przy wydawaniu decyzji z 1980 r. i 1981 r. organy administracji dopuściły się rażącego naruszenia prawa z art. 156§1 pkt 2 kpa, bo przedmiotowe decyzje skierowały w stosunku do osób nieżyjących w dacie wydania decyzji oraz nie powiadomiły właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. - wbrew regule z art. 17 ust.2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków /t.j. z 1968 r. Nr 36 póz. 249 ze zm./-o przysługującym im prawie uiszczenia wierzytelności Państwa w określonych ratach to nie podzielił Sąd poglądu, że w nin. sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 156 § 2 kpa. Stosownie do treści tego przepisu nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Prowadzenie postępowania w stosunku do osób nieżyjących nie może być uznane za skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie - art. 156 §1 pkt 4 kpa, ale jako rażące naruszenie prawa z art. 156§1 pkt 2 kpa, a do tej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji warunek dotyczący upływy 10 lat od doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia nie ma zastosowania . Warunek ten zgodnie z treścią cyt. przepisu ma wyłącznie zastosowanie do podstaw określonych w pkt 1,3,4 i 7 art. 156§1 kpa. Przyjmując, że warunek dotyczący upływu 10 lat od doręczenia decyzji ma zastosowanie do podstawy z art. 156§1 pkt 2 kpa Kolegium naruszyło regułę z art. 156§2kpa. Ponadto, jak słusznie zarzuciła skarżąca, nieodwracalne skutki prawne wystąpiły jedynie w stosunku do części decyzji z 1980 i 1981 r. a mianowicie dotyczącej tej części nieruchomości, która została sprzedana W. H. (tj. lokalu mieszkalnego nr 1 wraz z ustanowieniem na jej rzecz użytkowania wieczystego 11/100 części działki nr 135/1). W świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych dopuszczalne jest częściowe stwierdzenie nieważności przy częściowym orzeczeniu o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Potwierdza to powszechna praktyka organów administracyjnych, które w wypadku, gdy na części wywłaszczonej w sposób sprzeczny z prawem nieruchomości ustanowiono użytkowanie wieczyste (czy też ją sprzedano), co do tej części stwierdzają wydanie decyzji z naruszeniem prawa, orzekając jednocześnie o nieważności pozostałej części [...] to uczynił chociażby Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w wydanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...]1998 r). Dla poparcia przedstawionego powyżej stanowiska należy przywołać wyrok NSA w Warszawie z 1999.12.21, IV SA 2311/97, LEX nr 48738: "Brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § l kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym w pełni opowiada się za stanowiskiem wyrażonym w licznych orzeczeniach tego Sądu, w tym m.in. w wyroku z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 858/87, ONSA 1990, nr 2-3, póz. 25, z glosą aprobującą T. Wosia, OSP 1991 r., nr 4, s. 180), stosownie do którego brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § l kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości." Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, jak słusznie wskazała skarżąca K. S., na uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r. OPS 6/97 ONSA 1998/2/40 zgodnie z którą "Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o przejęciu nieruchomości na własność państwa w części, która nie obejmuje zbytych przez Skarb Państwa (lub gminę) lokali w budynku znajdującym się na tej nieruchomości wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste na rzecz właścicieli tych lokali ułamkowej części gruntu." W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawo własności lokali i prawo wieczystego użytkowania gruntu w odpowiedniej części ułamkowej są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego, jakim jest umowa sprzedaży lokalu i oddania ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste. Kompetencje organów administracji pozwalają na pozbawienie podmiotów tych praw, ale tylko na podstawie konkretnych przepisów, którymi są przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości. W powstania takiej współwłasności (Skarbu Państwa lub gminy i osoby fizycznej). Według przepisów tej ustawy każdemu wieczystemu użytkownikowi będącemu osobą fizyczną przysługuje żądanie przekształcenia tego prawa w prawo własności. Następuje to na podstawie decyzji administracyjnej. Przepisy wspomnianej ustawy nie wyłączają spod jej działania wieczystych użytkowników ułamkowych części gruntu związanych z odrębną własnością lokali w domu wielolokalowym, w którym nie wszystkie lokale zostały wyodrębnione. Omawiane przekształcenie nie jest przy tym uzależnione od wystąpienia z odpowiednimi wnioskami przez wszystkich właścicieli lokali. Jedyną przeszkodą jest, jak wynika z art. 3 tej ustawy, tylko toczące się postępowanie administracyjne w zakresie oceny prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę. Przed 1 stycznia 1995 r., to jest przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, póz. 388 z późn. zm.), na podstawie art. 21 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia [ 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sprzedaż lokali mogła następować albo wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu, albo wraz ze sprzedażą ułamkowych części gruntu. Sprzedaż lokali wraz ze sprzedażą ułamkowych części gruntu mogła następować sukcesywnie. Od 1 stycznia 1995 r. sukcesywne wyodrębnianie lokali przewiduje art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy o własności lokali. W takich sytuacjach powstawała i nadal powstaje współwłasność gruntu pomiędzy Skarbem Państwa (gminą) a osobą fizyczną nabywającą własność lokalu. NSA podkreślił, że w razie zbycia jedynie części lokali wraz z ustanowieniem w odpowiednim ułamku wieczystego użytkowania gruntu pozostała część nieruchomości (część budynku obejmująca nie zbyte lokale oraz ułamkowa część gruntu i udziały we wspólnych częściach budynku) nie jest obciążona prawami osób trzecich. Nie byłoby wówczas żadnych racji dla pozbawienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej tej części nieruchomości z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. Brak takich względów wynika z tego, że stwierdzenie nieważności decyzji w powyższej części nie ma wpływu na prawa osób trzecich do nabytych lokali będących odrębnymi nieruchomościami i do związanych z tymi lokalami ułamkowych części prawa wieczystego użytkowania gruntu. W konsekwencji nie powoduje to naruszenia zasady trwałości obrotu prawnego i ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Wzgląd zaś na pełne realizowanie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej przemawia za dopuszczeniem możliwości odzyskania przez poprzedniego granicach swoich kompetencji organ administracji nie jest uprawniony do spowodowania takiego skutku w drodze innych władczych i jednostronnych form działania. Oznacza to, że decyzja poprzedzająca wówczas zdarzenie cywilnoprawne wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W konsekwencji nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności tej decyzji w tym zakresie. Jest oczywiste, że nie można stwierdzić nieważności decyzji, na podstawie której Skarb Państwa nabył własność nieruchomości, jeżeli nastąpiło zbycie wszystkich lokali w budynku znajdującym się na tej nieruchomości wraz z ustanowieniem na rzecz nabywców lokali prawa wieczystego użytkowania dotyczącego całości gruntu. Jeżeli nastąpiła sprzedaż tylko niektórych lokali i w konsekwencji oddanie w wieczyste użytkowanie gruntu jedynie w ułamkowych częściach, nie wyczerpujących całości, to zdarzenie cywilnoprawne powodujące nabycie praw podmiotowych przez osoby trzecie nie obejmuje całej nieruchomości. Nie dotyczy ono części nieruchomości obejmującej lokale nie zbyte i ułamkowych części gruntu nie obciążonych prawem wieczystego użytkowania. Już z tej przyczyny negatywna przesłanka w postaci nieodwracalnych skutków prawnych nie dotyczy tej części nieruchomości. NSA wskazał także, iż przepisy kodeksu cywilnego, jak również przepisy innych ustaw, a w szczególności ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, póz. 127 z późn. zm.), a także przepisy nowej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, póz. 741 ) nie przewidują w takim przypadku wygaśnięcia wieczystego użytkowania ani odrębnej własności lokali. Wprost przeciwnie, zarówno przepisy cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (art. 6), jak i przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (art. 15 ust. 2, art. 32 ust. 1 i 2) przewidują możliwość przekształcenia wieczystego użytkowania w prawo własności. Odnosi się to również do wieczystego użytkowania ułamkowej części gruntu. Wówczas powstaje współwłasność w częściach ułamkowych obejmujących udziały Skarbu Państwa (lub gminy, związku gmin) i innego podmiotu, w tym także osoby fizycznej. Dopuszczając możliwość omawianego przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, przepisy nie wiążą tego zdarzenia z wygaśnięciem pozostałej ułamkowej części wieczystego użytkowania ani z wygaśnięciem odrębnej własności lokali. W obecnym stanie prawnym, pod rządami ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781 ), możliwe są dalsze przypadki właściciela (Je9° następcę prawnego) jego praw utraconych wskutek decyzji dotkniętej wadą nieważności. W rezultacie przyjęcie powyższych założeń oznacza, że nie występuje kolizja pomiędzy chronionymi przez demokratyczne państwo prawne zasadami sprawiedliwości społecznej i pewności obrotu prawnego w związku z trwałością praw nabytych przez osoby trzecie. Sąd w składzie rozpoznającym nin. sprawę w pełni stanowisko to podzielił i w konsekwencji uznał , że zaskarżona decyzja z dnia 10 grudnia 2002 r. jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 9 września 2002 r. naruszyły po raz kolejny regułę z art.156§2 kpa, tym razem, poprzez przyjęcie , że sprzedaż jednego lokalu w budynku przy ul. [...] oraz ustanowienie prawa użytkowania wieczystego działki nr 135/1 w ułamkowej części wynoszącej 11/100 związanego z własnością tego lokalu stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z 1980 r. i z 1981 r. podczas gdy zdarzenie to nie dotyczy części nieruchomości obejmującej lokale nie zbyte i ułamkowych części gruntu nie obciążonych prawem wieczystego użytkowania, a zatem przesłanka ta nie odnosi się do przedmiotowych decyzji w pełnym zakresie . Co do cytowanych w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] 2002 r. orzeczeń stwierdzić należy , że ani stanowisko wyrażone w uchwale SN z 1995 r. (użytkowanie wieczyste obciążać będzie bowiem wyłącznie udział stanowiący własność gminy), ani w wyroku NSA z 25 sierpnia 1998 r., którego teza brzmi: "Niedopuszczalne jest podjęcie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli zostało na niej ustanowione prawo wieczystego użytkowania" nie mogą mieć zastosowania w nin. sprawie , gdyż w ogóle nie dotyczyły i nie rozstrzygały sytuacji, w której jedynie część nieruchomości została oddana w użytkowanie wieczyste a pozostała pozostaje własnością Skarbu Państwa lub Gminy. Przedmiotowy wyrok został wydany na tle stanu faktycznego, w którym całą nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste i wobec powyższego słusznie odmówiono jej zwrotu. Powyższe wywody wskazują, że jakkolwiek Sąd nie podzielił stanowiska zawartego w skardze Gminy K., że stwierdzone naruszenie przepisów ustawy o remontach i odbudowie ... nie ma charakteru rażącego oraz podzielił pogląd , że wydanie decyzji o ustaleniu kosztów remontu nie wyklucza możliwości wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa to skarga ta praktycznie została uwzględniona, ale z przyczyn wyżej przedstawionych. Za bezpodstawną należało także uznać odmowę stwierdzenia przez Kolegium nieważności decyzji z 1979 r. oraz z 1980 r. w przedmiocie ustalenia kosztów remontu budynku przy ul. [...] w K. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, wydanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej - w nin. wypadku wobec J. S. i H. S. (decyzję z 1979 r. doręczono jedynie administratorowi budynku z prośbą o powiadomienie właścicieli) - przesądza o dopuszczeniu się przez organ administracyjny rażącego naruszenia prawa, a to musi skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w oparciu o podstawę z art. 156 § l pkt 2 kpa . W wyroku z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. l S.A. 2462/99, LEX nr 82653: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności."). Sąd w składzie rozpoznającym nin. sprawę w pełni stanowisko to podzielił. Podkreślić tez należy, że w odniesieniu do przedmiotowych decyzji nie zachodzi przesłanka negatywna do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 2 kpa, żadne bowiem nieodwracalne skutki prawne w mniejszej sprawie nie wystąpiły. Mając na uwadze przytoczone okoliczności na podstawie cyt. wyżej art. 145 §1 pktl/ c/ oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku polecając by przy rozpoznaniu sprawy Kolegium uwzględniło, iż sprzedaż jednego lokalu w budynku przy ul. [...] oraz ustanowienie prawa użytkowania wieczystego działki nr 135/1 w ułamkowej części wynoszącej 11/100 związanego z własnością tego lokalu stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z 1980 r. i z 1981 r. tylko w zakresie w jakim decyzje te odnoszą się do tej części nieruchomości, a dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność państwa , w części, która nie obejmuje zbytego przez Skarb Państwa lokalu w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste na rzecz właściciela tego lokalu ułamkowej części gruntu, a także, by przy rozpoznaniu sprawy nieważności decyzji z 1979 r. oraz z 1980 r. w przedmiocie ustalenia kosztów remontu budynku przy ul. [...] w K. Kolegium uwzględniło, że wydanie decyzji w stosunku do nieżyjących w dacie ich wydania J. S. i H. S. stanowi rażące naruszenia prawa z art. 156 § l pkt 2 kpa oraz , że nieodwracalne skutki prawne w mniejszej sprawie nie wystąpiły.