II SA/Kr 455/06

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski /spr./ Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi A. J.-Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala - WSA/wyr. l - sentencja wyroku Decyzja nr[...] z dnia [...]06.205 r. znak:[...], Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. l w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03. 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz.717 z późn. zm. - zwana dalej ustawą o planowaniu z 2003 r.), art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004, Nr 121, poz. 1266) po rozpatrzeniu wniosku A.J.-Z., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku usługowo-mieszkalnego i garażu na terenie działki nr "1", obr.[...] z infrastrukturą i wjazdem na działkę, przy ul. O. w K.". W uzasadnieniu organ l instancji podniósł, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu z 2003 r. Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niespełnienie któregokolwiek z wymienionych wyżej warunków uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wokół terenu planowanej inwestycji wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę urbanistyczno -architektoniczną, która wykazała, że: - dz. ewid. "1" obr.[...] znajduje się w niedalekiej odległości od zachodniej granicy administracyjnej K. Położona jest w terenie, który w 1973 r. został włączony do obszaru administracyjnego miasta K. i do dziś charakteryzuje się słabym zainwestowaniem. Działka leży w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy O., która ma charakter lokalny, niemniej jednak stanowi drogę wylotową z centrum miasta w kierunku autostrady nr[...] i portu lotniczego. Działka pod planowaną inwestycję ma powierzchnię 0,100 ha, nieregularny kształt, rozszerzający się w kierunku południowo-wschodnim. Działka graniczy z działkami drogowymi (ulicą O., ul. P.S., Ulicą P.) oraz działką nr "2", która spełnia funkcję drogi pożarowej dla Bazy Magazynowej produktów naftowych, zlokalizowanej przy ulicy P. W pobliżu terenu inwestycji przy ul. O. zlokalizowana jest pętla autobusowa komunikacji miejskiej (na działce "3"). - obszar analizowany stanowi w większości niezabudowaną, wolną od zabudowy i cenną pod względem konfiguracji terenu i otaczającego krajobrazu przestrzeń. Zabudowa o charakterze mieszkalnym lokuje się raczej poza granicami analizowanego obszaru. Działki otaczające teren inwestycji są w niewielkim stopniu zabudowane. W obszarze analizowanym, w odległości ok. 60 m od północnej granicy działki nr "1", (na działce "4" o pow. 0.6546 ha) zlokalizowana jest gospodarstwo sadowniczo-ogrodnicze (budynek mieszkalny z budynkami gospodarczymi). W sąsiedztwie terenu inwestycji zlokalizowany jest również cmentarz z kaplicą cmentarną (działka nr "1" o pow. 0.6205 ha). - w związku z powyższym stwierdzono, że z uwagi na nieodpowiadające wielkości inwestycji parametry działki nie jest możliwe utrzymanie istniejącego w sąsiedztwie wskaźnika intensywności zabudowy, który dla działek w obszarze analizowanym wynosi ok. 4%. Przy zastosowaniu analogicznego wskaźnika wielkość zabudowy na przedmiotowej działce musiałaby być 7-mio krotnie zmniejszona w stosunku do zabudowy działki nr "4", co w oczywisty sposób dowodzi niemożności wprowadzenia na tej działce wnioskowanej zabudowy, - w związku z powyższym skoro nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., bo w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji wskaźnika powierzchni zabudowy, to ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie jest zatem możliwe. Odwołanie A. J.–Z. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...].02.2006 r. znak:[...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podtrzymano ustalenia i wnioski organu l instancji. W sprawie osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów przygotowała analizę architektoniczne -urbanistyczną z której wynika, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, tj . wymogów zawartych w przepisach odrębnych. Nie stanowi kontynuacji funkcji w analizowanym obszarze, jak również nie istnieje takie sąsiedztwo, które uprawniałoby do ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Stwierdził ponadto, iż nie jest możliwe utrzymanie wskaźnika intensywności zabudowy, który w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie 4%. W związku z zarzutem odwołania podniesiono, że art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., przewiduje, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W obszarze, w którym inwestycja była planowana nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zastosowanie znajduje ust. 2 pkt 1 tego przepisu, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Granice, w których "każdy" ma prawo do zagospodarowania terenu określone są m.in. omawianą niniejszym ustawą, w szczególności jej art. 61 ust. 1, który w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje przesłanki, po których stwierdzeniu możliwe jest zagospodarowanie nieruchomości. Regulacja ta pozostaje w ścisłej korelacji z art. 140 k.c, który stanowi, iż w granicach określonych przez ustawy (w tym ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła A.J.-Z. i nie precyzując żądania skargi podniosła, że nie zgadza się z decyzją, ponieważ jej zdaniem "zostały spełnione wszystkie warunki potrzebne do zabudowy i wydania decyzji WZiZT na działce numer "1" przy ulicy P.S., O. Na ulicy P.S. znajdują się trzy budynki mieszkalne oraz hurtownia, która powstała w 2005 r., - na dowód czego przedłożyła kserokopie zdjęć). Dalej podniosła, że podnoszony wskaźnik intensywności zabudowy "nie jest on stosowany do wszystkich inwestycji np. firma "A" przy ul. P.L., dom na ulicy O. wybudowany w 2004 r., rozpoczęta budowa na ulicy R'. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 - dalej zwaną p.o.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Dokonana, kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszała ona prawo w takim stopniu aby mogła prowadzić do uwzględnienia skargi. Uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić w przypadku stwierdzenia (art. 145 § 1 pkt. 1-3 p.o.p.s.a.) a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadna z wyżej przytoczonych podstaw nie ma miejsca w sprawie. Orzekające organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, jak również zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu z 2003 r. Uzasadnienia obu decyzji odpowiadają treści art. 107 § 3 kpa. Skarga w swoje istocie sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem organów, i to polemiki opartej na własnej ocenie materiałów sprawy. Fakt, nawet gdyby miał miejsce, a co nie podlega kontroli Sądu w sprawie niniejszej, że wskaźnik intensywności zabudowy nie jest stosowany do wszystkich inwestycji, nie może przesądzać o zasadności skargi. W sprawie zgodnie z przepisami wykonana została analiza urbanistyczno-architektoniczna która przesądziła, iż w analizowanym obszarze zamierzona inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji funkcji na przedmiotowym obszarze, a co najważniejsze wielkość inwestycji z uwagi na parametry działki nie zezwoli na utrzymanie wskaźnika intensywności. Skarżącej znana była treść omawianej analizy ale w toku postępowania jej nie kwestionowała "bo wydawała się dla nie niezrozumiała." ( zob. protokół rozprawy z dnia 5.09.2007 r. k. 24 akt sądowych). Wyrażony na rozprawie przed Sądem (zob. protokół j.w.) pogląd skarżącej, że wskaźnik zabudowy nie powinien mieć znaczenia jest oczywiście błędny. Kwestie te reguluje wydane na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu z 2003 r., Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.nr.164 poz.1588). Według § 5 ust. 1, co dopiero cytowanego rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.