II SA/Kr 455/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) AWSA Inga Gołowska Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej G. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej G. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Starosty [...] z dnia [...].2006r. znak [...], na podstawie art.142 w związku z art.137 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm. ) oraz art.104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. M. oraz A. M. - odmówiono zwrotu części działki nr [...] w granicach oznaczonych na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, w liniach wyznaczonych przez punkty ABCD, położonej w mieście [...] przy ul. [...], objętej księgą wieczystą Kw nr [...] stanowiącej własność Miasta [...]. Orzekając o powyższym wskazano w uzasadnieniu decyzji na następujące okoliczności. W dniu [...].2006r. wnioskodawcy jako spadkobiercy A. M., byłego właściciela nieruchomości, wystąpili o zwrot działki nr [...] wywłaszczonej pod budowę obiektów sportowo-rekreacyjnych w [...]. We wniosku podano, że działka ta nie została wykorzystana zgodnie z celem, na który została wywłaszczona, gdyż znajduje się tam targowisko. Do wniosku dołączono postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].2004 r. sygn. akt [...] z którego wynika, że spadkobiercami zmarłego A. M. są żona M. M. i syn A. M. po ½ części. Zawiadomieniem z dnia [...].2006r. wnioskodawcy zostali poinformowani o wszczęciu postępowanie administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz o wyznaczonej rozprawie administracyjnej połączonej z wizją w terenie. Podczas rozprawy dnia [...].2006r. A. M. sprecyzował swój wniosek podając, że domaga się zwrotu części działki nr [...] powstałej z podziału działki nr [...], w granicach ABCD wyznaczonych na kopii mapy zasadniczej w skali 1 :500. Zgodnie z art.136 ust.3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art.137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Artykuł 137 ust. 1 pkt 1 -2 tej stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z powyższego przepisu wynika, że dopuszcza on zwrot tylko takiej wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie. Zbędność nieruchomości występuje wówczas, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany lub gdy nieruchomość w rzeczywistości została wykorzystana na inne cele niż określone w decyzji wywłaszczeniowej. W wyniku przeprowadzonej analizy zebranych w sprawie dokumentów, a w szczególności akt wywłaszczeniowych oraz planu realizacyjnego terenów sportowych, stwierdzono , że decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...]1976r. Nr [...], Naczelnik Miasta [...] wywłaszczył między innymi działkę ewidencyjną nr [...] o pow. ogólnej [...] m2. Działka ta objęta była planem realizacyjnym, co do którego wydano decyzję Urzędu Powiatowego w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji z dnia [...].1974r. Nr. [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego terenów sportowych położonych w [...], przy ul. [...]. Zgodnie z tym planem na części działki nr [...] zaprojektowano sztuczne lodowisko oraz obiekty z nim związane, natomiast na pozostałej części zlokalizowano tereny komunikacji obsługujące obiekty sportowe. W decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].1976r. Nr [...] orzeczono nadto o odszkodowaniu za wywłaszczoną działkę nr [...] o pow. [...] m2 w wysokości [...] zł, przy czym kwotę w wysokości [...] zł za grunt wypłacono na rzecz A. M., natomiast za składniki roślinne w wysokości [...] zł na rzecz użytkownika działki E. M. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że cała działka nr [...] o pow. [...] m2 była objęta decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego pod budowę terenów sportowych przy ul. [...] w [...]. Działka ta uległa podziałowi na działki nr [...] nr [...] i [...] nr [...] Przedmiotem zwrotu jest część działki nr [...] w granicach ABCD określonych na mapie zasadniczej w skali 1:500, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji. Podczas wizji w terenie stwierdzono, że działka nr [...] i część działki [...] została w całości wykorzystana pod budowę obiektów sportowych, a konkretnie sztucznego lodowiska i obiektów towarzyszących, natomiast działka [...] o pow. [...] ha w drodze umowy zamiany aktem notarialnym Nr rep. [...] z dnia [...].1999r. została zbyta na rzecz P. i J. S. Na pozostałej części działki [...], będącej przedmiotem wniosku o zwrot, na której zaprojektowano tereny komunikacji, urządzono drogę dojazdową o nawierzchni asfaltowej do parkingów usytuowanych przy stadionie, lodowisku i basenie oraz parking dla samochodów osobowych i autobusów podjeżdżających do lodowiska i stadionu sportowego. Jest to teren o nawierzchni żwirowo-żużlowej. Z powyższego wynika, że nie można uznać przedmiotowej nieruchomości za zbędną, gdyż nie została wykorzystana na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie z planem realizacyjnym, z którego wynika, że są to tereny komunikacji, urządzono na tej nieruchomości drogę dojazdową oraz parking, jako integralną część związaną z powstałymi na tym terenie obiektami sportowymi. Uwzględniając powyższe ustalenia, jak również wymogi z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzono, że z powodu braku przesłanek określonych w tych przepisach wniosek o zwrot nieruchomości nie może być załatwiony pozytywnie. Decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona w terminie przez A. M., który w odwołaniu wnosił o ponowne rozpatrzenie sprawy i zwrot wywłaszczonej nieruchomości jako zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zarzucając, że ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące sposobu wykorzystania wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości są niezgodne ze stanem faktycznym skarżący wskazywał, że w tej części stanowi ona terenem nieurządzony, na którym nie rozpoczęto, a więc również nie zakończono realizacji obiektów przewidzianych w projekcie. Podkreślał też, że przyległa działka nr [...]-uprzednio również wywłaszczona pod budowę obiektów sportowych została zbyta przez Miasto [...] na rzecz osób prywatnych jako działka budowlana. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...].2007r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania A. M., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9a, art. 136 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm. ), uchylono zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...].2006r. znak [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni ogólnej [...] m2' położonej w [...] nastąpiło decyzją Naczelnika Miasta [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i o odszkodowaniu z dnia [...] 1976r. Nr [...] utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w [...] z dnia [...].1977r. Nr [...]. Wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była na cele budowy obiektów rekreacyjne - sportowych w [...], zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Komunalne, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Powiatowego w [...] z dnia [...]1974r. Nr [...]. W chwili przejęcia nieruchomości stanowiła własność A. M. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ograniczonym w trakcie prowadzonego postępowania do części działki nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...] wystąpili A. M. i M. M., jako spadkobiercy po A. M., ustaleni w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].2004 r. sygn. akt [...]. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji powołano dalej rozstrzygnięcie i zasadnicze ustalenia zawarte w decyzji Starosty [...], jak również zarzuty odwołania , po rozpoznaniu, którego oraz dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy w kontekście obowiązujących przepisów prawa stwierdzono, co następuje. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 powołanej ustawy - nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nierozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Stosownie do art. 137 ust. 2 tej ustawy - jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania, zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Z powołanego wyżej przepisu wynika, że warunkiem zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast za zbędną uznaje się taką nieruchomość, gdy cel jej wywłaszczenia nie został zrealizowany lub gdy została wykorzystana na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu ( z zastrzeżeniem art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami ). Podstawową zatem kwestią w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jaką musi ustalić organ, jest zbadanie, jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji o wywłaszczeniu, a następnie dokonać oceny, czy stała się ona zbędna - w rozumieniu art. 137 - dla realizacji tego celu, przy czym cel wywłaszczenia musi być rozumiany ściśle. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że wywłaszczona działka nr [...] przeznaczona była na cele budowy obiektów rekreacyjno-sportowych w [...], zaś zgodnie z planem realizacyjnym terenów sportowych, na wnioskowanej do zwrotu części działki nr [...] projektowany był parking na [...] samochodów i [...] autobusów, oznaczony jako obiekt [...]. Stosownie do opisu technicznego do planu realizacyjnego całość planowanych inwestycji miała być zrealizowana w trzech etapach. W opisie III etapu, obejmującym lata po 1980r. pominięto budowę dróg, placów i parkingów, gdyż miały być one przedmiotem odrębnego opracowania, umieszczonego w części [...] - drogi, place, parkingi. W załącznikach mapowych do projektu brak jest tej części opracowania, oznaczonej w punkcie 3 jako [...]. Jak wynika ze stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji na podstawie oględzin nieruchomości dokonanych na gruncie w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej dnia [...].2006r., na wnioskowanej do zwrotu części działki [...], na której zaprojektowano tereny komunikacji, urządzono drogę dojazdową o nawierzchni asfaltowej do parkingów usytuowanych przy stadionie, lodowisku i basenie, a także parking dla samochodów osobowych i autobusów podjeżdżających do lodowiska oraz stadionu sportowego, o nawierzchni żwirowo-żużlowej. Odwołująca się strona stwierdza, że opis nieruchomości dokonany przez organ prowadzący postępowanie jest całkowicie niezgodny ze stanem faktycznym, wnioskowana do zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości nie jest urządzona, na terenie tym nie rozpoczęto, a więc również nie zakończono realizacji obiektów przewidzianych w projekcie. W tej sytuacji konieczne jest ponowne szczegółowe ustalenie faktycznego sposobu zagospodarowania wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości i oceny, w oparciu o szczegółowe, odrębne opracowanie, o którym była mowa w opisie technicznym III etapu realizacji inwestycji obejmującym lata po 1980r. dotyczące budowy dróg, placów parkingów, dla wyjaśnienia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jak już wcześniej wskazano, w obecnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta [...] orzekając o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie dokonał szczegółowych ustaleń, czy występują przesłanki zwrotu określone w tym przepisie. Rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości powinno być bowiem poprzedzone zgodnie z art. 137 ust. 1 tej ustawy ustaleniem, że na wywłaszczonej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dopiero takie stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Ponadto, w sytuacji, gdy postępowanie o zwrot dotyczy części wywłaszczonej nieruchomości, jej zbędność na cel wywłaszczenia nie jest jedyną przesłanką zwrotu, zaś warunki zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości precyzuje art. 137 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze powyższe uwarunkowania organ pierwszej instancji, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości nie dokonał takich ustaleń. Poczynione przez Starostę [...] ustalenia dotyczą wyłącznie aktualnego stanu faktycznego nieruchomości, a nie faktów dotyczących podjęcia w ciągu 7 lat prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, względnie zrealizowania celu wywłaszczenia przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Dopiero takie ustalenie uprawnia organ orzekający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Niezbędne jest zatem znaczne poszerzenie ustaleń organu prowadzącego postępowanie, w szczególności dotyczących III etapu realizacji inwestycji po 1980 roku. Taki pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie. Jak stwierdził, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6.03.2002r. sygn. RN 11/01 - "odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być poprzedzona ustaleniami, iż w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto na niej prace związane z realizacją celu wywłaszczenia ". Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22.06. 2001 r. l S.A. 241/00 podkreślił, że " Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. W aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie zaś wyłącznie ocena przez organ, oparta na ustaleniach wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot." Akta administracyjne i wydana przez Starostę decyzja pozwalają na stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie brak dokładnej analizy pod kątem przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak więc postępowanie organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób wymagany przepisami, przewidzianymi zwłaszcza w art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., w związku z art. 137 powołanej wyżej ustawy. Powyższe uzasadnia uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, bowiem rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, przy wzięciu pod uwagę okoliczności wskazanych w uzasadnieniu. Wnosząc w terminie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].2007r. znak [...] Gmina Miejska [...] kwestionując ją w całości domagała się uchylenia lub ewentualnie - stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów postępowania, a to : art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. pomimo braku podstaw do wydania takiej decyzji. W uzasadnieniu skargi rozwijając powyższe zarzuty Gmina Miejska [...] podkreślała, że nie może stanowić przesłanki do orzekania na podstawie art. 138 §2 k.p.a. konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, czy też dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy ( art. 136 k.p.a. ). W sprawie niniejszej nie zachodzi potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w wyczerpujący sposób. W trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z wizją w terenie w dniu [...].2006r. zostało ustalone, że na wnioskowanej do zwrotu części działki nr [...] urządzona jest droga dojazdowa o nawierzchni asfaltowej do parkingów usytuowanych przy wybudowanych obiektach sportowych, tj. stadionie, lodowisku i basenie, a także parking dla samochodów osobowych i autobusów podjeżdżających do lodowiska oraz stadionu sportowego, o nawierzchni żwirowo-żużlowej. Działka ta stanowi integralną część związaną z powstałymi obiektami sportowymi i jest niezbędna do prawidłowego ich funkcjonowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i przytaczając część argumentów, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Uczestnik A. M. wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm. -oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W skrawie niniejszej kontrola ta obejmuje legalność zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, stwierdzając nadto wystąpienie przesłanek do eliminacji z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...].2007r. znak [...] budzi zastrzeżenia - tak w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, jak i prezentowanej w niej oceny prawnej. W szczególności, opiera się ona na błędnym ustaleniu, które pojawia się dopiero w decyzji organu odwoławczego, zaś dokonano go sprzecznie z treścią zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego, l tak, błędnym jest ustalenie, że decyzja Naczelnika Miasta [...] o wywłaszczeniu nieruchomości oraz o odszkodowaniu z dnia [...]1976r. Nr [...] została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia w [...] z dnia [...].1977r. Nr [...]. Ta ostatnia decyzja była bowiem wydana w innej sprawie, a to w rozpoznaniu odwołania E. M. od decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...]1977r. Nr [...] odmawiającej wydania na rzecz wyżej wymienionego aktu własności ziemi odnośnie działki nr [...] o pow [...] ha w [...]. W zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia budzi nadto zastrzeżenia brak oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co dotyczy waloru jaki posiada podpisanie bez zastrzeżeń przez A. M. protokołu połączonej z oględzinami rozprawy dnia [...].2006r, w którym opisano dokładnie wnioskowaną przez niego do zwrotu cześć nieruchomości, w sposób odpowiadający ustaleniem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Przy braku powyższego zalecenie ponownego szczegółowego ustalenia faktycznego sposobu zagospodarowania wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości jest w takiej sytuacji dowolne. Zasadnicza wadliwość przesłanek, które uwzględniono jako uzasadniające stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. ma jednakże związek z błędną wykładnią stosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm. - dalej u.g.n.), która pomija aspekty celowościowe, historyczne oraz systemowe. Zasada, że wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu została wprowadzone do polskiego prawa wywłaszczeniowego po raz pierwszy w ustawie z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 19991 r. Nr 30, póz. 127 z późn. zm. ). Stosowną regulację zawarto wówczas w art. 69 ust. 1, który stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W powołanej ustawie brak było przepisów nakładających na właściwy organ obowiązek zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z równoczesną informacją o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na jego wniosek. Orzekanie o zwrocie nieruchomości następowało na wniosek, decyzją administracyjną. Przepisy nie zawierały definicji pojęcia "zbędności nieruchomości" co prowadziło do rozbieżności w orzecznictwie w zakresie ustalania spełnienia tej przesłanki, w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia w dacie złożenia wniosku lub orzekania nie został w całości, albo w części zrealizowany, zaś w obrocie prawnym pozostawały nadal akty indywidualne lub generalne umożliwiające jego realizację. Przyjmowano natomiast zgodnie, że realizacja celu wywłaszczenia już w momencie złożenia wniosku uzasadnia odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrazem zasady, że wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu jest obecnie art. 136 ust. 1 u.g.n., który stanowi - " Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. - " Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. "W art. 136 ust. 2 tego wprowadzono nieobwarowany wprost sankcją obowiązek właściwego organu zawiadamiania poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z równoczesną informacją informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zaś w ust. 5 postanowiono, że przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa. Jak wynika z powołanych regulacji orzekanie o zwrocie nieruchomości wraz rozliczeniami, następuje na wniosek. Do upływu terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie może skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nawet w przypadku , gdy jest ona używana na cel inny niż podany w decyzji o wywłaszczeniu, na co wskazuje wprowadzenia do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. sformułowania - "...z uwzględnieniem art. 137 ... ", oraz do art. 136 ust. 3 u.g.n. zastrzeżenia - "...stosownie do przepisu art. 137 ...". W przedmiocie zwrotu nieruchomości rozstrzyga się decyzją, na co wskazują art. 136 ust. 3, art. 138 ust. 1- 2 i inne u.g.n. Materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest jak uprzednio zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Konstrukcja art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie określenia materialnoprawnej podstawy zwrotu nieruchomości zawarta w sformułowaniu : " poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (...) jeżeli (...) stała się zbędna " - po pierwsze wyklucza uznanie za zbędną nieruchomości lub jej części, na której zrealizowano już cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co pozostaje w zgodzie z wykładnią językową i zasadami logiki. Po wtóre, cytowana konstrukcja określa moment miarodajny dla oceny zaistnienia lub braku " zbędności " , który stanowi data orzekania o zwrocie nieruchomości lub jej części. Powyższy przepis lub inne nie wprowadzają bowiem wyjątku od zasad orzekania wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl których nie tylko organ pierwszej, ale także organ drugiej odwoławczy uwzględniają stan faktyczny oraz prawny z daty wydania decyzji ( tak np. wyroki NSA : z 7.07.1988r. IV S.A. 451/88 - powoł. Kpa z orzecznictwem NSA, SN i TK, pod red. R. Hausera, W-wa 1995r. str. 281, z 21.06.1988r. SA/Lu 151/88 - OSN Nr2, póz. 138). Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, w art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca po raz pierwszy sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stanowi on , że : " 1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Należy zwrócić uwagę, że powołana definicja pomija sytuacje, w których doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości, bowiem takie przypadki pozostają poza hipotezą normy tworzonej przez art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 137u.g.n. , zaś art. 137 określa w istocie terminy, po upływie których można żądać skutecznie zwrotu całości lub części nieruchomości, na której nie rozpoczęto w ogóle, albo nie zakończono realizacji celu wywłaszczenia. O ile inwestycja została już zrealizowana zgodnie z celem wywłaszczenia na części nieruchomości, należy badać wystąpienie przesłanek zwrotu pozostałej części ( art. 137 ust. 2 ), zaś te winny być spełnione również w dacie orzekania. Zasadność wyżej prezentowanej wykładni potwierdzają pośrednio rozwiązania przyjęte w art. 229 u.g.n. i art. 229 u.g.n. l tak art. 229 u.g.n. stanowi, że - " Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. " Powołany przepis wprowadza negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości , zaś jak wskazuje się w doktrynie - " Ratio legis art. 229 ugn to [...] stabilizacja stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości wywłaszczonej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. w dniu 1 stycznia 1998 r.), jako ustawy w nowy sposób normującej zasady i tryb zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, jak również zasady i tryb zbywania oraz udostępniania nieruchomości publicznych. " ( tak M. Wolanin artykuł Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, PS 2000/7-8/18-t.7 ). Artykuł 229 a u.g.n. mówi o stosowaniu powyższego przepisu jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Wystąpienie takiego stanu rzeczy w nawiązaniu do nakazu stosowania art. 229 u.n.g. oznacza brak roszczenia z art. 136 ust. 3 pomimo niezrealizowania pierwotnego celu wywłaszczenia. Ratio legis dla wprowadzonej przez ustawodawcę w tym przepisie regulacji uniemożliwiającej skuteczną realizację uprawnień z art. 136 ust. 3 u.g.n. jest interes publiczny, w sytuacji, gdy nie doszło do co prawda realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia, ale wykorzystano je na cel , który taką podstawę mógł stanowić. Skoro w art. 229a sankcjonuje się zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, uwzględniając dyrektywę racjonalności ustawodawcy nie można bez jej naruszenia przyjąć, że podlegają zwrotowi nieruchomości, co do których, rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia nie nastąpiło co prawda w ciągu 7 lat, albo nie doszło do jego zakończenia w ciągu 10 lat, ale już w dacie orzekania na wniosek w trybie art. 136 ust. 3 był on zrealizowany na całości nieruchomości, albo tej jej części, której dotyczy żądanie zwrotu. Jak słusznie podkreśla się w doktrynie co do zasady z art. 136 ust. 1 u.g.n. "Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywania ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego " ( tak - T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, wydanie 2, WP Lexsis Nexis, W-wa 2004r. str. 171). Wskazuje się także, że co do rozwiązania przyjętego w art. 136 ust. 3 u.g.n., że " Celem tej instytucji jest przywrócenie stosunków własnościowych wywłaszczonej nieruchomości sprzed wydania decyzji wywłaszczeniowej przez zniesienie skutków, które ona wywołała ze względu na odpadnięcie przesłanek jej wydania..." (tak - T. Woś, publ. jw., str. 174 ). Jeżeli zatem w dacie orzekania na wniosek z art. 136 ust. 3 u.g.n. cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości nieruchomości, albo tej jej części, której dotyczy żądanie zwrotu, nie zachodzi sytuacja zbędność nieruchomości wywłaszczonej dla realizacji celu, ze względu na który została wywłaszczona oraz przypadek nadużycie instytucji wywłaszczenia. Odrębne zagadnienie stanowi dopuszczalność orzekania według stanu faktycznego nie z daty rozstrzygania, lecz złożenia wniosku, przy czym w z uwagi na specyfikę niniejszej, w której nie występuje problem realizacji lub rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia dopiero po jego złożeniu, czynienie w tym kierunku dalszych rozważać jest zbędne. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że błędna wykładnia przepisów prawa materialnego prezentowana w decyzji Wojewody [...] z dnia [...].2007r. znak [...] skutkowała nieprawidłowym uznaniem, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych w sprawie okoliczności co do podjęcia w ciągu 7 lat prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, względnie zrealizowania celu wywłaszczenia przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, jak również związanym z takim podejściem stosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. oraz niewłaściwymi zaleceniami . Treść decyzji Starosty [...] z dnia [...].2006r. znak [...] wskazuje, że prowadząc postępowania w niniejszej sprawie oraz wydając rozstrzygnięcie uwzględniające przepisy i stan nieruchomości, na której zrealizowano cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej w dacie orzekania, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. Skoro A. M. podpisał bez zastrzeżeń protokół oględzin nieruchomości, nie można uznać, że orna pierwszej instancji naruszył prawo, czyniąc ustalenia zgodne z tam stwierdzonym faktami. Powyższa decyzja nie może jednak zostać uznana za prawidłową z uwagi na naruszenie innych przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny w pływ na wynik sprawy. Stosownie do treści inicjującego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wniosku z dnia [...].2006r. dotyczył on zwrotu działki nr [...]- nie zaś jej części, został złożony i podpisany przez A. M., który jak podał -działał w imieniu własnym oraz jego matki M. M. Organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 32 k.p.a. i art. 33 § 3 k.p.a. nie wezwał A. M. do uzupełnienia w tym zakresie braków wniosku. Stosownego pełnomocnictwa nie złożono do akt sprawy do daty wydania zaskarżonej decyzji, zaś pisma w tym zawiadomienia i decyzje doręczano M. M. Wyżej wymieniona nie brała jednak udziału w połączonej z oględzinami rozprawie dnia [...].2006r, na której doszło do zmiany żądania wniosku w relacji do wskazanego w doręczonym jej zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. A. M. ograniczył wówczas pierwotne żądanie, przy czym protokołu nie wynika nawet czy uczynił to wyłącznie w imieniu własnym, czy również jako pełnomocnik M. M. Wskazane uchybienia proceduralne mają istotny wpływ na wynik sprawy bowiem nie pozwalają na ustalenie przedmiotu postępowania wyznaczonego przez zgłoszone żądanie, co z kolei ma wpływ na zakres koniecznych ustaleń oraz oceny prawnej stanu faktycznego. Nie jest też widomym, czy żądanie zwrotu nieruchomości pochodzi od wszystkich spadkobierców, co również ma wpływ dla oceny jego zasadności. W sprawie nie podnoszono okoliczności dotyczących wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.. Nie stwierdzając w ramach kontroli z urzędu ich wystąpienia , kwestie te przy braku zarzutów pozostawia się poza szerszymi rozważaniami. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt " a " i " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu . Podstawę orzeczenia zawartego w pkt 2 stanowi art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowadministracyjnego orzeczono jak w pkt III. Sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.