II SA/Kr 455/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. , decyzją z [...] sierpnia 2010 r. na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. art. 48 ust. 4 ustawy z 7. 07.1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn.zm./ nałożył na Ł.G. obowiązek dokonania rozbiórki komory lakierniczej, położonej na nieruchomości w B. przy ul. [...], działka nr 1. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem K.C. , który wniósł o usunięcie samowoli budowlanej tj. komory lakierniczej położonej na działce nr ew. nr [...] w B. przy ul. [...] . W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że na w/w działce znajduje się nieużytkowana komora lakiernicza. Organ wskazał, iż postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej komory prowadzone już było w latach 2001-2004 pod sygn. akt [...] Zakończyło się ono wydaniem decyzji z [...] czerwca 2004r. umarzającej postępowanie z uwagi na wycofanie wniosku przez skarżącą W.C. . W trakcie tego postępowania ustalono, że w 1999 roku Ł.G. zlokalizował przedmiotową komorę lakierniczą w południowej części działki nr [...] Na wykonanie inwestycji nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym organ wszczął postępowanie w trybie art. 48 prawa budowlane. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. - Obszar Nr [.,..] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z 27 stycznia 2005r. przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest w obszarze przeznaczonym na tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej w ogródkach, z dopuszczeniem drobnej działalności gospodarczej w ramach określonej planem intensywności zabudowy działki opisanej symbolem [...]. Zgodnie z powyższym, ustalenia planu dopuszczają możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, jednak nie może ona powodować uciążliwości wykraczającej poza granicę działki. PINB w O. 16 kwietnia 2010 r. wydał, w oparciu o art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 prawa budowlanego, 'postanowienie, którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek dostarczenia dokumentów wyszczególnionych w art. 48 ust. 3 ww. ustawy, w terminie do 19 lipca 2010 r. Inwestor w zakreślonym terminie nie wypełnił nałożonego obowiązku, zatem organ był zobligowany na zasadzie art. 48 ust. 4 ustawy do orzeczenia o rozbiórce przedmiotowej komory lakierniczej. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Ł.G. zarzucając, że decyzja została wydana bez przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem odwołującego się, organ nie dał mu szansy na udowodnienie, że komora lakiernicza, która nie jest użytkowana , w przypadku jej używania, nie jest obiektem uciążliwym. Wskazał, że komora została ona zakupiona z uwagi na atrakcyjne warunki finansowe i ustawiona tymczasowo na działce, natomiast docelowo zostanie ona usunięta z działki i zamontowana w innym miejscu po spełnieniu wymogów prawnych. Wobec powyższego, w ocenie odwołującego się, winna być traktowana jak składowane na działce materiały budowlane czyli, że nie wymagane jest pozwolenie na jej czasowe ustawienie w danym miejscu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] marca 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że samowola budowlana, polegająca na wybudowaniu obiektu budowlanego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. Jednakże ustawodawca w art. 48 ust. 2 ustawy prawo budowlane zobowiązał organy do przeprowadzenia badania, czy budowa zrealizowana jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli tak, to właściwy organ jest zobowiązany do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. Dla legalizacji samowoli budowlanej wymagane jest spełnienie dwóch warunków: zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz brak naruszenia przepisów, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ l instancji prawidłowo zastosował zatem przepisy ustawy prawo budowlane , jednak - w ocenie organu odwoławczego - wydane rozstrzygnięcie jest wadliwe z powodu nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego .w zakresie określenia przedmiotu postępowania. Organ l instancji nie ustalił bowiem wystarczająco precyzyjnie, do której grupy obiektów budowlanych należy zaklasyfikować wykonany obiekt budowlany. Podczas wizji lokalnych w dniach 12 listopada 2001 r., 1 lutego 2004 r. oraz 23 lipca 2009 r. nie dokonano ustaleń, co do właściwości przedmiotu oględzin. Organ l instancji naruszył więc art. 80 w związku z art. 77 § 1 i art. 7 kpa poprzez nieustalenie stanu faktycznego i wydanie decyzji na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych bez przeprowadzenia wyjaśniającego. Naruszenie tych przepisów wpłynęło na naruszenie innych przepisów procesowych, w tym art. 107 § 3 Kpa, nie .wiadomo bowiem w oparciu o jakie dowody organ wydał rozstrzygniecie w sprawie. Podkreślił, że PINB w O. nie wskazał z jakich sformułowań projektu można wyprowadzić wnioski co do tego, że w tym konkretnym przypadku chodzi o proces budowy w rozumieniu art. 3 ust. 6 prawa budowlanego, a nie np. o proces instalacji urządzenia. Powyższe przesądziło, iż nie można jednoznacznie ustalić, czy wykonanie obiektu komory lakierniczej winno zostać poprzedzone rozstrzygnięciem organu administracji architektoniczno-budowlanej (wydanie pozwolenia, bądź wniesienie sprzeciwu). Zatem nie można ustalić, czy legalność wykonania komory lakierniczej podlega władczej ocenie przez organy nadzoru budowlanego. Organ wskazał ponadto, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w wyznaczonych mu przez art. 136 Kpa granicach nie byłoby wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, zaś próba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części spowodowałaby również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto organ odwoławczy ograniczony byłby w odniesieniu, co do zakresu wydanego rozstrzygnięcia wynikającym z art. 139 Kpa zakazem reformationis in peius, a tymczasem celem niniejszego postępowania ma być definitywne doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami, co może wymagać nałożenia dodatkowych obowiązków na inwestora, niż te zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu wskazał, iż PINB w O. postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r., nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 19 lipca 2010 r. określonych dokumentów, a wśród nich zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedłożenie przez inwestora żądanych postanowieniem dokumentów stanowi pierwszy etap postępowania legalizacyjnego. Skoro, w niniejszej sprawie, inwestor w zakreślonym terminie nie przedłożył żądanych dokumentów, organ l instancji zobligowany byłby do wydania nakazu rozbiórki. Niemniej inne nieprawidłowości proceduralne przesądziły o uchyleniu skarżonego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy podniósł także, iż w związku z tym, iż postanowienie z [...] kwietnia 2010 r. jest postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie, mając na uwadze zarzuty podniesione w odwołaniu, niniejszą decyzją uchyla również postanowienie z [...] kwietnia 2010 r., znak: [...]. Zobowiązał równocześnie organ l instancji przy ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego do rozważenia, czy zaistniały przesłanki do wydania postanowienia o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł K.C. wskazując, że nie zgadza się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Podniósł, że organ l instancji kilkakrotnie przeprowadził wizję lokalną na nieruchomości inwestora. Przedmiotowa komora lakiernicza odpowiada definicji zawartej w art. 3 ust. 1 prawa budowlanego, zatem jest budynkiem. Podniósł również, że komora lakiernicza była użytkowana, co dokumentują zrobione przez niego zdjęcia. Podkreślił, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. co skutkuje nałożeniem na niego nakazu rozbiórki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej sądowej kontroli należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w niniejszej sprawie organy administracji publicznie nie naruszyły przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje naczelną zasadę postępowania tj. zasadę prawdy obiektywnej, ściśle związaną z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Zasada z art. 7 k.p.a. została skonkretyzowana w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie natomiast z treścią art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uwzględnienie dyspozycji wynikających z wyżej wskazanych przepisów ma wpływ na realizację ustanowionej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Z przedstawionych dokumentów w aktach administracyjnych sprawy, a także ustaleń zawartych w obu decyzjach wynika, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek K.C. 25. 05. 2009 r. (data wpływu pisma do organu), a jego przedmiotem stosownie do ww. zawiadomienia stanowiła legalność posadowienia przez Ł.G. na terenie działki nr ew. [...] w B. komory lakierniczej. W sprawie poddanej kontroli Sądu niesporne jest, że na terenie ww. działki znajduje się przedmiotowa komora lakiernicza oraz, że została ona wykonana bez zezwoleń organów administracji architektoniczno-budowlanej. Sporną kwestią, niewyjaśnioną przez organy l i II instancji pozostaje natomiast jakim obiektem jest przedmiotowa komora lakiernicza. Kwestia powyższa ma istotne znaczenie dla stwierdzenia czy dla jej umieszczenia na terenie działki nr [...] w 'B. wymagane jest pozwolenie na budowę, a w konsekwencji stwierdzenie, że jej lokowanie na terenie działki jest nielegalne i wymaga podjęcia postępowania legalizacyjnego na zasadach i z konsekwencjami określonymi w art. 48 prawa budowlanego. Trzeba podkreślić, że organ l instancji podczas oględzin przeprowadzonych na gruncie w dniu 23. 07. 2009 r. ustalił jedynie w dniu 27. 07. 2009 r., że "komora nie jest użytkowana". Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu l instancji PINB w O. bez żadnego uzasadnienia przyjął, że komora budowlana stanowi obiekt budowlany. W tej sytuacji, nawet jeżeli Ł.G. nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...]. 04. 2010 r. polegających na dostarczeniu wymaganych w trybie art. 48 ust. 3 prawa budowlanego dokumentów - nie może być wystarczającym powodem do zastosowania art. 48 ust. 4 cyt. ustawy, który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 , stosuje się przepisy ust. 1 tj. właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nadto należy wskazać na naruszenie przez organ l instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu z art. 10 §1 kpa, który stanowi ab initio, że organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania oraz uchybienie przepisowi art. 79 § 1 i 2 kpa , który stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem i ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu. Z przedłożonych do akt administracyjnych dokumentów wynika bowiem, że zawiadomienie PINB w O. o oględzinach przedmiotowej komory na działce nr [...] w B. w dniu 23 lipca 2009 r. skierowane zostało do Ł.G. z pominięciem pozostałych stron postępowania, które jak wynika z protokołu kontroli nie uczestniczyły w ww. oględzinach. Zaskarżoną decyzję należy uznać za zasadną bowiem stwierdzone w postępowaniu przeprowadzonym przez organ l instancji uchybienia wymagają przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie, a zatem organ odwoławczy nie mógł zastosować trybu z art. 136 kpa w zw. z art. 138 §2 kpa, który pozwala organowi II instancji na uzupełnienie dowodów, ale tylko w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznym zakresie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ l instancji będzie obowiązany jednoznacznie ustalić, czy komora lakiernicza na dz. nr [...] w B. może być zaliczona do obiektów budowlanych i szczegółowo uzasadnić swoje rozstrzygnięcie. Należy się także zgodzić z organem odwoławczym, który uzasadniając wydanie decyzji kasatoryjnej wskazał, że kierował się również zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Pominięcie tej zasady stanowi bowiem rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. W tej sytuacji w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że wskazane uchybienia organu l instancji miały zasadniczy charakter i nie mogły zostać usunięte przez organ II instancji, decyzja organu l instancji została bowiem wydana przedwcześnie - bez wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego niezbędnego do oceny czy znajdująca się na przedmiotowej działce komora lakiernicza podlega nakazowi rozbiórki. Skoro więc kontrola sądowa nie wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie, na podstawie art. 151 ustawy z 30. 08. 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.