II SA/Kr 456/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 stycznia 2010 r., nr [....] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z 16. 04. 2004 o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151 póz. 1220) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 13. 10. 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228 poz. 2306 ze zm.) w zw. z obwieszczeniem Ministra Środowiska z 14. 10. 2008 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2009 (Monitor Polski nr 82 poz. 725) wymierzył Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. administracyjną karę pieniężną za usunięcie 1 szt. drzewa, gatunek sumak octowiec bez wymaganego zezwolenia w wysokości: 11470,99 zł. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na skutek pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. przekazującego zgłoszenie mieszkańca, w sprawie usunięcia bez zezwolenia drzewa z nieruchomości przy ul. [...] w K. na działce nr 1 obr. [...] W dniu 11. 09. 2009 r. przeprowadzono oględziny, w wyniku których stwierdzono pniak po usuniętym drzewie, gatunek sumak octowiec o średnicy pniaka na wysokości ścięcia, w najwęższym miejscu 24 cm i 17 widocznych słoi przyrostu rocznego. Na powierzchni pniaka stwierdzono wypróchnienia, mursz miękki oraz kilka odrostów korzeniowych ze ściętego drzewa. Podczas oględzin E.S.-S. - zastępca prezesa spółdzielni wyjaśniła, że drzewo stanowiło zagrożenie dla osób oraz dla mienia. Organ ustalił, że 24. 06. 2009 r. w K. z ww. nieruchomości zostało usunięte, przez osobę wykonującą prace pielęgnacyjne na tym terenie na zlecenie SM "[...]", drzewo ozdobne, gatunek sumak octowiec, w wieku co najmniej 17 lat. Organ wskazał, że sumak octowiec jest drzewem zakwalifikowanym do kategorii drzew ozdobnych, wiek tego drzewa przekraczał 5 lat, zatem na jego usunięcie wymagane było zezwolenie. Współwłaścicielem nieruchomości oraz zarządcą jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", mogła ona więc wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzewa. Jak wynika z pisma strony z 26. 06. 2009 r. już 18 maja 2009 r. drzewo było pochylone i "chwiało się" nad chodnikiem, a mimo tego strona nie wystąpiła z wnioskiem o zezwolenie na jego usunięcie. W piśmie wskazano, że 24 czerwca 2009 r. po przejściu gwałtownej burzy drzewo pochyliło się jeszcze bardziej, co groziło jego przewróceniem się na chodnik oraz parkujące samochody, wobec czego zostało usunięte. Organ wskazał, że odpowiedzialność za usunięcie drzewa ma charakter zobiektywizowany, a do jej ponoszenia wystarczy wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu, a usunięciem drzewa. Przedmiotowe drzewo zostało usunięte przez osobę wykonującą prace pielęgnacyjne na zlecenie SM "[...]", wobec czego za skutki tych działań w pełni odpowiada strona. Usunięcie drzewa nie zostało bowiem dokonane przez osobę trzecią, o której działaniu posiadacz nie wiedział i za którą nie może ponosić odpowiedzialności. Nadto przedstawione przez stronę wyjaśnienia nie są podstawą umożliwiającą usunięcie przedmiotowego drzewa bez wymaganego zezwolenia. Organ podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że przepis art. 86 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, według którego nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, nie zwalnia od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie takich drzew. Nadto wskazał, że fakt, iż stwierdzono odrosły korzeniowe na pniaku drzewa również nie jest okolicznością pozwalająca uznać, iż przedmiotowe drzewo odrośnie, ponieważ nie zostało bowiem uszkodzone lecz usunięte. Brak jest więc możliwości odtworzenia pnia i korony drzewa, wobec czego nie można zastosować odroczenia kary na okres 3 lat. Deklaracja strony, iż w ramach rekompensaty ekologicznej zobowiązuje się do nasadzenia innego drzewa, nie może być także uwzględniona, gdyż ustawa nie przewiduje takiej możliwości po usunięciu drzewa, lecz jedynie w przypadku wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa. Ustawa nie wprowadza jednocześnie możliwości nie karania osób fizycznych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych, dopuszczających się usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia, które można zakwalifikować do drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia czy też obumarłych. Na podstawie art. 88 ust. t pkt 2 ustawy właściwy organ jest zobowiązany do wymierzenia kary w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek. Wyliczenia kary dokonano na podstawie art. 89 ust.3 ustawy. W decyzji przedstawiono sposób wyliczenia jej wysokości. Organ odwołał się do treści art. 85 ust. 6 ustawy, wskazując, że opłaty za usunięcie drzew z terenów zieleni są o 100 % wyższe od opłat ustalonych na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1 ustawy. Tereny zieleni to tereny wraz infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe a w szczególności np. zieleńce, zieleń towarzyszącą ulicom, budynkom (art. 5 pkt 21 ustawy). Przedmiotowe drzewo rosło bezpośrednio przy bloku mieszkalnym, pełniło więc, w ocenie organu, funkcje zdrowotne, osłonowe i estetyczne, zatem opłata została podwyższona o 100%. Nadto zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym za usunięcie drzew innych gatunków niż określone w załączniku do rozporządzenia, stawki ustala się jak dla drzew o podobnej wartości przyrodniczej, wymienionych w załączniku. Z uwagi na brak drzew gatunku sumak octowiec w załączniku do rozporządzenia oraz niewielką wartość przyrodniczą przedmiotowego drzewa, ustalono stawki według kategorii najniższej, pierwszej. Odwołanie od decyzji organu l instancji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu strona odwołująca się zarzuciła, że organ administracji wymierzając administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia rośliny zakwalifikowanej jako drzewo: sumak octowiec powołał się na przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenia wykonawczego mimo, że ani w załączniku do rozporządzenia, ani w załączniku nr 2 do obwieszczenia nie ma wymienionego sumaka octowca jako drzewa, dla którego Minister Środowiska ustalił jakąkolwiek stawkę. Organ wydający decyzję powołał się co prawda na zapis "objaśnienia" (pod rozporządzeniem/obwieszczeniem) mówiący, że "za usunięcie drzew rodzajów i gatunków innych niż określone w załączniku do rozporządzenia/obwieszczenia stawki ustala się jak dla drzew o podobnej wartości przyrodniczej, wymienionych w tym załączniku", jednakże wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej na takiej podstawie w ocenie odwołującego się narusza podstawowe zasady praworządności, gdyż treść "objaśnień" wykracza poza delegację ustawową, a rozporządzenie w tym zakresie jest niezgodne z Konstytucją RP (art.-92 ust. 1 ) - co skutkuje również nieważnością odnośnych zapisów obwieszczenia. Tym bardziej obwieszczenie nie może zawierać zapisów nie wynikających z delegacji ustawowej. Sformułowanie zamieszczone w art. 85 ust.4 ustawy o ochronie przyrody daje upoważnienie do określenia w rozporządzeniu poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, co oznacza, że ustawa zakłada istnienie katalogu zamkniętego tych określeń. Przyjmując stanowisko przeciwne pozostawia się "furtkę dla dowolności urzędniczej". Nadto strona odwołują się zarzuciła, że organ administracji przekroczył swoje uprawnienia stosując niedozwolone w wypadku nałożenia i ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej uznanie administracyjne. Zgodnie z zasadą praworządności, nie ma podstaw do karania na zasadzie analogii. Wskazane określenie "wartość przyrodnicza" nie jest używane w ustawie, jest nieostre i subiektywne. Tak więc ocena organu administracji, iż przedmiotowe drzewo jest drzewem kategorii ozdobnej, pełniącym funkcje zdrowotne, osłonowe i estetyczne lecz o niewielkiej wartości przyrodniczej nie może być uznana za poprawną. Przedmiotowy sumak octowiec, w ocenie strony odwołującej się, nie przedstawiał wartości estetycznej gdyż był stary i zmurszały, pochylony, nie miał właściwości zdrowotnych, a wręcz przeciwnie ma właściwości alergogenne. Jest to w dodatku drzewo, które samo się odradza, zaś jego drewno nie posiada wartości użytkowej czy materialnej. Podniesione okoliczności sprawiają, że organy administracyjne orzekające w tego typu sprawie mogą mieć różne stanowisko co do zasadności wymierzenia kary. Dochodzi zatem do stanu niedopuszczalnego w państwie prawa, sytuacji gdy jeden organ może potraktować sumaka octowca jako drzewo z 1 grupy, inny organ może potraktować sumaka octowca, jako drzewo z 2 lub 3 grupy, a jeszcze inny może uznać, że drzewo nie występuje w wykazie i umorzy postępowanie. Odwołujący się dodał także, że przedmiotowe drzewo zostało usunięte podczas zabiegów pielęgnacyjnych zieleni, gdyż zagrażało przechodniom i stojącym w pobliżu samochodom, natomiast sama roślina jest nadal żywotna, gdyż jak stwierdzono w trakcie wizji lokalnej posiada wiele odrostów korzeniowych, które pozwolą na odtworzenie pnia, lub nawet wielu pni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] stycznia 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z 16. 04. 2004 r. - o ochronie przyrody, § 2 Rozporządzenia Min. Środowiska z 13. 10. 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew w zw. z obwieszczeniem Ministra Środowiska z 14. 10. 2008 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów, oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2009 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z okoliczności określonych w art. 83 ust. 6 ustawy zwalniających z obowiązku uzyskania zezwolenia nie miała miejsca. Przedmiotem regulacji ustawowej są drzewa i krzewy w określonym wieku. Drzewa to rośliny posiadające wykształconą koronę i pień. Sumak octowiec jest więc zatem niewątpliwie drzewem w rozumieniu przepisów omawianej ustawy. Jako zasadę wprowadza ona w art. 88 ust. 1 pkt. 3 odpowiedzialność prawną posiadacza nieruchomości lub właściciela, za bezprawne działania polegające m.in. na usunięciu czy zniszczeniu spowodowanym niewłaściwą pielęgnacją terenów zieleni, drzew lub krzewów. W cyt. wyżej rozporządzeniu w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew określono stawki dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz współczynniki różnicujące stawki w zależności od obwodu pnia. W załączniku do rozporządzenia, w którym pogrupowano poszczególne gatunki i rodzaje drzew oraz współczynniki różnicujące stawki w zależności od obwodu pnia rzeczywiście nie wymieniono sumaka octowca. Jednak zapisy rozporządzenia nie pozostawiają zdaniem Kolegium wątpliwości co do obowiązującego organu administracji sposobu orzekania. W treści zatytułowanej "objaśnienia" postanowiono bowiem, iż za usunięcie drzew rodzajów i gatunków innych niż określone w załączniku do rozporządzenia stawki ustala się jak dla drzew o podobnej wartości przyrodniczej, wymienionych w tym załączniku. Tak też rozstrzygnął organ l instancji, oceniając przedmiotowego sumaka octowca wedle jego wartości przyrodniczej, uznając, że wartość ta jest niska i ustalając stawki wedle kategorii najniższej, pierwszej. Kolegium podzieliło ocenę wartości usuniętego octowca jako kilkunastoletniego drzewa, wykazującego oznaki zmurszenia. Podniesione w odwołaniu negatywne określenia wobec wartości octowca nie negują przyjętej oceny. Organ odwoławczy wskazał, że treść objaśnienia jest częścią omawianego rozporządzenia, które jest jednym ze źródeł prawa. Zatytułowanie części jako "objaśnienie" nie dezawuuje normatywnego znaczenia jego treści. W przeciwnym razie oznaczałoby to pozostawienie różnych części aktów prawnych do wybiórczego traktowania organom administracji publicznej. To zaś byłoby działaniem contra legem. Kolegium podało, że nie ma uprawnienia oceniania i kwestionowania legalności aktów normatywnych, lecz ma obowiązek ich stosowania. Zgodnie z regulacją art. 89 ust. 1 ustawy administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1, ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6 ustawy. Wysokość kary obliczono na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy, podwyższając opłatę o 100% z uwagi na fakt, iż octowiec stał w terenie zielonym ( teren zieleni, pełniący funkcje estetyczną , osłonową itd.), stosując stawki obwieszczenia Min. Środowiska na rok 2009. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniającego dostarczyło jednoznacznych dowodów, że przedmiotowe drzewo zostało usunięte w zabroniony sposób 24.06.2009 r: i usunął je pracownik SM "[...]. Trudno, w ocenie Kolegium, nazwać dokonaną wycinkę drzewa zabiegami pielęgnacyjnymi. Nadto Spółdzielnia nie starała się o uzyskanie zgody na usunięcie drzewa ani jej nie otrzymała. Organ odwoławczy wskazał, że kara za tę kategorię deliktów administracyjnych jest wymierzana w razie zaistnienia takiego stanu faktycznego, z jakim ustawa wiąże odpowiedzialność. Organ administracji dokonuje jedynie stwierdzenia faktów i jeżeli ustali naruszenie prawa, ma obowiązek zastosować ściśle określone sankcje. Bez znaczenia dla bytu tej odpowiedzialności pozostają pobudki czy motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo, nie ma również znaczenia jej stan świadomości co do bezprawności takiego działania. Kara nie jest uznaniowa, ale ściśle uzależniona od faktu stwierdzenia wycięcia drzewa, rodzaju drzewa, wieku, średnicy pnia. Kara administracyjna nie ma charakteru odszkodowawczego. Jest to odpowiedzialność za delikt administracyjny, przy której wartość przyrodnicza usuwanego drzewa nie ma znaczenia, ponieważ jest to odpowiedzialność za działanie bez zezwolenia właściwego organu administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa " [...]" w K. domagając się stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie przedmiotowego drzewa: sumaka octowca z powołaniem się na treść "objaśnienia" zawartego "pod załącznikiem do rozporządzenia/obwieszczenia" stanowiącego, że za usunięcie drzew rodzajów i gatunków innych niż określone w załączniku do w/w rozporządzenia stawki ustala się jak dla drzew o podobnej wartości przyrodniczej, wymienionych w tym załączniku narusza podstawowe zasady praworządności, gdyż treść objaśnień wykracza poza delegacje ustawową, a rozporządzenie jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Uszczegóławiając zarzut skarżąca podniosła, że przewidziana w art. 85 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody delegacja do wydania rozporządzenia wyraźnie wskazała podmiot upoważniony tj. Ministra właściwego ds. środowiska, jak i zakres przedmiotowy tj. poszczególne rodzaje i gatunki drzew. W ocenie skarżącej sformułowanie "poszczególne rodzaje i gatunki drzew" zakłada ustalenie zamkniętego katalogu, natomiast gdyby ustawodawca chciał objąć wszystkie drzewa występujące na terytorium Polski i w związku z tym zamierzał dopuścić możliwość objęcia w rozporządzeniu "niesklasyfikowanej grupy drzew w kategorii inne niż wymienione z nazwy rodzaje i gatunki drzew to powinien zamieścić w ustawie szczegółowe wytyczne lub określić kryteria do wyodrębnienia takiej grupy "inne drzewa i krzewy". Dodatkowo podniosła, że nie zgadza się w wywodami przedstawionymi przez organ odwoławczy odnośnie wiążącej treści objaśnienia zawartego w rozporządzeniu wykonawczym, gdyż rozporządzenie i obwieszczenie (w takim brzmieniu jak obecnie) naruszają przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20. 06. 2002 r. - w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, póz. 908). Nadto biorąc pod uwagę przytoczone argumenty i wątpliwości strony skarżącej, a także stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawarte w uzasadnieniu decyzji, że: "Kolegium nie ma uprawnienia oceniania i kwestionowania legalności aktów normatywnych, lecz ma obowiązek ich stosowania" strona skarżąca wniosła o przedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w sprawie zgodności rozporządzenia Ministra Środowiska z 13. 10. 2004 r. - w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew w części określonej jako "objaśnienia" z art. 92 Konstytucji RP oraz art. 85 ust. 4 ustawy z 16. 04. 2004 r. - o ochronie przyrody i w związku z tym zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , wniosło o oddalenie skargi z argumentacją analogiczną do przedstawionej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W ramach dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji nie naruszają prawa w stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie niesporne jest, że w dniu 24. 06. 2009 r. z nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 obręb [...] położonej przy ul. [...] w K. , której współwłaścicielem i zarządcą jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zostało usunięte bez wymaganego pozwolenia drzewo ozdobne, gatunek sumak octowiec, o średnicy pniaka na wysokości ścięcia, w najwęższym miejscu 24 cm, w wieku co najmniej 17 lat. Niesporne jest także, że drzewo zostało usunięte na zlecenie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Poza sporem jest również, że przedmiotowe drzewo znajdowało się na terenie zieleni oraz, że na powierzchni pniaka usuniętego sumaka octowca stwierdzono wypróchnienia, mursz miękki oraz kilka odrostów korzeniowych ze ściętego drzewa. Zgodnie z treścią ustawy z 16. 04. 2004 r. o ochronie przyrody decyzje dotyczące usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia mają charakter decyzji związanych tj. uznanie organu administracyjnego dotyczy jedynie do wyprowadzenia wniosków z ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 88 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego pozwolenia. Zgodnie z treścią art. 89 cyt. ustawy także wysokość wymierzanej kary nie jest uznaniowa, lecz właściwy organ ustala ją w wysokości ustalonej w ww. przepisie z tym, że administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art.85 ust. 4-6 (art. 89 ust. 1). Przepis art. 85 ust. 4 pkt. 1 i 2 stanowi, że minister właściwy ds. środowiska określi w drodze rozporządzenia stawki dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (pkt. 1) oraz współczynniki różnicujące stawki w zależności od obwodu pnia (pkt. 2). Przepis art. 85 ust. 6 stanowi, że opłaty za usunięcie drzew lub krzewów z terenu uzdrowisk, obszaru ochrony uzdrowiskowej, terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz terenów zieleni są o 100% wyższe od opłat ustalonych na podstawie stawek, o których mowa w ust 4 pkt 1 i ust. 5. Zgodnie z treścią art. 89 ust. 3 ustawy, jeżeli ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu braku kłody to, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy trzeba wskazać, że w ocenie Sądu organy I i II instancji prawidłowo ustaliły - w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 11 września 2009 r. - wielkość obwodu pnia w sytuacji gdy na terenie przedmiotowej działki brak było kłody usuniętego w dniu 24. 06. 2009 r. sumaka octowca, a także jego wiek oraz fakt, iż drzewo to zostało usunięte z terenu zieleni. Wynika to zarówno z protokołu oględzin przeprowadzonych 11.09. 2009 r. przez organ l instancji, podpisanego przez E.S.-S. - zastępcę prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", jak ze zdjęć wykonanych w dniu oględzin przez organ l instancji. W sprawie bez znaczenia jest podnoszone przez skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w toku postępowania stanowisko, że usunięte bez zezwolenia drzewo już w dniu 18 maja 2009 r. było pochylone i "chwiało się" , a po przejściu gwałtownej burzy pochyliło się jeszcze bardziej i groziło przewróceniem na chodnik i parkujące samochody. Trzeba bowiem wskazać, że co prawda cyt. ustawa o ochronie przyrody w art. 86 ust. 1 pkt 1-13 określa okoliczności, w których nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, co jednak nie jest to równoznaczne z przyjęciem, iż na usunięcie drzew, które zagrażają np. bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych ( pkt. 4 ) lub bezpieczeństwu ruchu drogowego (pkt. 5 ) nie jest wymagane zezwolenie. Wynika to wprost z treści art. 83 ust. 1, a także art. 84 ust. 1 cyt. ustawy. Wyjątki od tej zasady wskazane są enumeratywnie w art. 83 ust. 6 pkt 1-10. Jest to katalog zamknięty i nie obejmuje on drzew ozdobnych, których wiek przekracza 5 lat, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Nadto należy zauważyć, że SM "[...]" wiedziała już co najmniej od 18 maja 2009 r. - co sama podnosi w piśmie z 26. 06. 2009 r.- że przedmiotowe drzewo chwieje się miała więc możliwość wystąpienia do organu o zezwolenie na jego usunięcie. Dodać należy, że ustawodawca nie przewidział żadnych okoliczności umożliwiających odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji gdy bez wymaga zezwolenia usunięte zostało drzewo nie objęte dyspozycją z art. 83 ust. 6 cyt. ustawy. W związku z czym nie ma znaczenia czy przedmiotowy sumak octowiec był drzewem zdrowym czy wykazywał oznaki zmurszenia lub nawet nie rokował szans na przeżycie. Także podnoszona przez stronę gotowość nasadzenia w miejsce usuniętego sumaka octowca innego drzewa, a także brak świadomości, że na usunięcie przedmiotowego drzewa wymagane było zezwolenie nie ma wpływu na obowiązek wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej oraz jej wysokość. Bez znaczenia są również jego walory przyrodnicze i dekoracyjne oraz jego ewentualne właściwości alergogenne ( na które zwraca uwagę strona skarżąca). W każdym bowiem przypadku usunięcie przedmiotowego drzewa wymagało uzyskania zezwolenia, natomiast ustawodawca w dyspozycji art. 86 ust. 1 przewiduje okoliczności zwalniające od pobierania opłat za usunięcie drzew, które np. obumarły (pkt 9), które zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia w istniejących obiektach budowlanych (pkt 4) itd. Nadto w ocenie Sądu organy zasadnie wskazały, że ponieważ przedmiotowe drzewo zostało usunięte w całości, a nie tylko uszkodzone, brak jest możliwości odtworzenia pnia i korony drzewa, wobec czego nie można zastosować odroczenia kary na okres 3. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi, w którym zakwestionowano ustalenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia przedmiotowego drzewa z uwzględnieniem treści "objaśnień" zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 13.10. 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów o gatunków drzew (Dz. U. nr 228,póz. 2306 ze zm.), wskazując na niezgodność "objaśnień" z dyspozycją z art. 92 Konstytucji RP oraz art. 85 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody należy stwierdzić, że w ocenie Sądu nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepis art. 92 Konstytucji RP z 2. 04. 1997 r. (Dz. U. nr 78, póz. 483 ze zm.) stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1 innemu organowi (ust. 2). A zatem rozporządzenia, ze względu na wykonawczy charakter, wymagają szczegółowego, ustawowego upoważnienia (podmiotowego i przedmiotowego). W doktrynie podkreśla się, że ważne jest aby upoważnienie było na tyle szczegółowe aby zamiar ustawodawcy był czytelny. Z tego względu nie może dojść do tego, aby RM lub ministrowie otrzymali generalne pełnomocnictwo do wydawania aktów o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, (por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Wyd. C. H. Beck, 2009 s. 464 i n.) W doktrynie zwraca się też uwagę, iż w ustawie należy zawrzeć jakąś merytoryczną treść dyrektywną określającą kierunek czy też cel, który miałby zostać osiągnięty w rozporządzeniu (por. M. Babicka-Kłopotek, Wytyczne jako element upoważnienia do wydania rozporządzenia na tle art. 92 Konstytucji RP, Prz. Sejm. 2006 , Nr 3 s. 32-33). Mając powyższe na uwadze trzeba wskazać, że rozporządzenie Ministra Środowiska z 13.10. 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. nr 228,póz. 2306 ze zm.) zostało wydane na podstawie art. 85 ust. 4 ustawy z 13.10. 2004 o ochronie przyrody, którym upoważniono Ministra właściwego do spraw środowiska do określenia w drodze rozporządzenia: 1) stawek dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, 2) współczynników różnicujących stawki w zależności od obwodu pnia, kierując się zróżnicowanymi kosztami produkcji poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz wielkościami przyrostu obwodu pni drzew. Przystępując do wykładni ww. upoważnienia w świetle zarzutu, iż Minister Środowiska przekroczył przyznane mu uprawnienia, ponieważ w treści ww. rozporządzenia - w części oznaczonej jako załącznik posiadający formę tabeli - nie tylko wskazał poszczególne rodzaje i gatunki drzew skategoryzowane w czterech grupach (ustalając dla nich zróżnicowane stawki w zł. za 1 cm pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm oraz współczynniki różnicujące stawki w zależności od obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm), ale dodatkowo, bezpośrednio pod tabelą zawarł "objaśnienia", w których wskazał że "za usunięcie drzew rodzajów i gatunków innych niż określone w załączniku do rozporządzenia stawki ustała się jak dla drzew o podobnej wartości przyrodniczej, wymienionych w załączniku oraz wskazał, że stawki podlegają corocznej waloryzacji zgodnie z art. 85 ust. 7 ustawy z 16.034. 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880) - przede wszystkim należy podkreślić, że rozporządzenia mają charakter wykonawczy, a wiec służą realizacji ustawy. Oznacza to, że treść regulacji zawartych w rozporządzeniu nie może zmieniać, ani nawet modyfikować celu regulacji ustawowej. Rozporządzenie służy bowiem realizacji norm ustawowych. Stąd też rozporządzenie musi zmierzać nie tylko do realizacji jasno sformułowanych norm ustawowych wynikających wprost z upoważnienia, ale nie może również prowadzić do podważenia celów samej ustawy. W szczególności należy uznać za niedopuszczalne wykorzystanie wyraźnych upoważnień ustawowych do innych celów niż jasno sformułowane treści norm ustawowych. Podkreślić należy, że jednym z celów ustawy o ochronie przyrody jest ochrona drzew i krzewów rosnących poza lasami. Podstawowym przepisem jest w tym zakresie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Stanowi on bowiem ogólną regułę przyjętą przez ustawodawcę jaką jest obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości, poza wyjątkami wskazanymi w ust. 6. Nadto trzeba podkreślić, że zwolnienie obowiązku uzyskania zewolnienia na usunięcie drzew i krzewów z art. 83 ust. 6 ma charakter wyjątkowy (obejmuje 10 przypadków określonych w pkt 1-10), co zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendae nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. A jeśli tak, to dokonując wykładni art. 85 ust. 4 cyt. ustawy w zakresie zawartego w nim upoważnienia przedmiotowego nie można pominąć ogólnej normy z art. 83 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu prawidłowa wykładnia art. 85 ust. 4 pkt 1 i 2 oznacza, że minister właściwy do spraw środowiska ma obowiązek określić odpowiednie stawki i współczynniki w stosunku dla drzew i krzewów, które nie zostały wyszczególnione w punktach 1-10 art. 83 ust. 6, a występują na terytorium Polski. Oznacza to tym samym, że powyższe stawki i współczynniki dotyczą wszystkich drzew i krzewów rosnących na terytorium za wyjątkiem drzew owocowych (jednakże i w tym przypadku z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz w granicach parku narodowego lub rezerwatu przyrody - na obszarach nieobjętych ochroną krajobrazową (pkt. 2). Oceniając z tego punktu widzenia rozporządzenie Ministra Środowiska z 13.10.2004 r. należy wskazać, że wypełnia ono upoważnienie z art. 85 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody i nie wykracza poza jego treść. Jak bowiem wynika z tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia, Minister Środowiska wskazał 4 grupy poszczególnych rodzajów, gatunków i odmian rodzajów drzew, dla których ustalił zróżnicowane stawki i współczynniki, przy czym najniższe stawki ustalone zostały dla grupy pierwszej, a najwyższe dla grupy czwartej. Mając na uwadze fakt, że na terenie Polski występuje duża ilość różnych rodzajów, gatunków i odmian drzew, należy uznać za dopuszczalne wskazanie w przedmiotowym rozporządzeniu dopełniającej kategorii "drzew rodzajów i gatunków innych niż określone w załączniku do rozporządzenia" z jednoczesnym wskazaniem, że w odniesieniu do tych drzew "stawki ustala się jak dla drzew o podobnej wartości przyrodniczej wymienionych w załączniku". Wprowadzenie kategorii uzupełniającej w stosunku do wyszczególnionych w 4 grupach rodzajów i gatunków drzew pozwala bowiem na objęcie działaniem ustawy wszystkich przypadków związanych z usuwaniem (legalnym lub nielegalnym) drzew rosnących na terytorium Polski w okolicznościach , które nie zostały wymienione w art. 83 ust. 6. W szczególnych przypadkach będą to także drzewa owocowe (w okolicznościach wskazanych w art. 83 ust. 6 pkt 2), a także drzewa, które dotychczas w Polsce nie występowały. Zarzut skargi, że zgodnie z ustawowym upoważnieniem w rozporządzeniu powinny być wymienione poszczególne rodzaje i gatunki drzew, a w związku z tym niedopuszczalne jest posłużenie się kategorią dopełniającą: "inne drzewa" jest w ocenie Sądu nieracjonalny i sprzeczny z zasadami techniki prawodawczej, wymagającej aby regulacja prawna była zwięzła, spójna i zapobiegała tworzeniu luk prawnych. Należy podkreślić, że Minister Środowiska wprowadzając dopełniającą kategorię "inne drzewa niż określone w załączniku" wskazał jednocześnie kryterium ustalania stawek dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz współczynników różnicujących stawki, posługując się pojęciem "podobnej wartości przyrodniczej" rodzajów i gatunków drzew niewymienionych w czterech grupach załącznika (tabeli), a poprzez to "zoperacjonalizował" poprawne i jednolite stosowanie rozporządzenia w zakresie wydawania zezwoleń lub wymierzania administracyjnych kar w odniesieniu do gatunków i rodzajów drzew niewymienionych w tabeli. Dla porządku można zauważyć, że w przypadku drzew niewymienionych w załączniku (tabeli) zajdzie potrzeba uzyskania opinii dendrologicznej pozwalającej organom na jednoznaczne ustalenie "wartości przyrodniczej" konkretnego drzewa "z kategorii inne", co umożliwi poprawne ustalenie odpowiednich stawek i współczynników. W ocenie Sądu nie zasługuje na uznanie zarzut, iż treść zawarta w ww. "objaśnieniach " nie ma charakteru normatywnego, w związku z czym organy naruszyły prawo kwalifikując przedmiotowego sumaka octowca, który nie został wprost wymieniony w żadnej z czterech, grup rodzajów i gatunków drzew wskazanych w tabeli załącznika do rozporządzenia. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że tak jak nie można kwestionować normatywnego charakteru załącznika (tabeli) do ww. rozporządzenia, stanowiącego jego immanentną część, w którym ustalone zostały stawki dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, nie można również kwestionować normatywności przedmiotowych "objaśnień". Podkreślenia wymaga, że ustawodawca obowiązany jest do osiągnięcia skrótowości tekstu i do zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. W żadnym akcie prawnym, w tym w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20.06. 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908 nie wskazano, że dla osiągnięcia tego celu nie można posłużyć się "objaśnieniem" lub innym odesłaniem. A zatem kierując się wskazaniem, że akty prawne powinny wyczerpująco regulować określoną kwestię, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny, którą poddają regulacji oraz powinny być spójne i skrótowe należy uznać przedmiotowe "odesłania" za dopuszczalną formę redakcji normatywnej części rozporządzenia, w której rozstrzygnięta została kwestia kwalifikowania drzew innych niż poszczególne rodzaje drzew, wymienione w jednej z 4 grup tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia. Z samego faktu, że w rozporządzeniu Minister Środowiska posłużył się "objaśnieniem" nie można bowiem wnioskować, że zawarta w objaśnieniu treść straciła charakter normatywny. Ponieważ kwestionowane przez stronę skarżąca rozporządzenie, a w szczególności jego część wyodrębniona jako "objaśnienia" w ocenie Sądu nie narusza Konstytucji RP ( art. 92) i nie narusza dyspozycji z art. 85 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, Sąd nie podziela również stanowiska strony skarżącej że w niniejszej sprawie należy przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnymi pytanie prawne co do zgodności ww. rozporządzenia z art. 92 Konstytucji i art. 85 ust. 4 cyt. ustawy. Nadto trzeba podkreślić, ze wyłącznie wątpliwości Sądu, a nie strony skarżącej mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowo-administracyjnej. Dlatego też strona skarżąca nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez Sąd pytania prawnego do TK (por. postanowienie WSA w Olsztynie z 10.10.2007 r. sygn. akt. IISA/OI 861/07, Lex 303725) W ww. okolicznościach sprawy Sąd nie znalazł również podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, nie stwierdzając, żadnej z przesłanek z art. 156 § kpa tj nie stwierdzając, że: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodująca nieważność z mocy prawa. Na koniec należy uwzględnić fakt, że organy zaliczyły przedmiotowego sumaka octowca - ze względu na jego wartość przyrodniczą - do 1 grupy drzew wskazanych w załączniku do przedmiotowego rozporządzenia (tabela), a więc do grupy drzew o najniższych stawkach i współczynnikach, w związku z czym kwestionowanie w tym zakresie ustaleń organów (poczynionych bez opinii uprawnionego dendrologa) mogłoby prowadzić do naruszenia zasady z art. 134 § 2 p.p.s.a, która zakazuje wydawania orzeczeń na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. A takiego naruszenia jak ww. Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jest prawidłowa i stąd na podstawie art. 151 p.p.s.a należało orzec jak w sentencji.