II SA/Kr 458/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA Mariusz Kotulski / spr. / AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Wojewody z dnia 17 stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących A. W. i A. W. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].2002r.. nr [...] Starosta W. po rozpatrzeniu wniosku A. W. i A. W., działając na podstawie art.9a, art.136 ust.3. art.137 ust. 1 pkt 1 i art. 142 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami odmówił zwrotu nieruchomości położonej w A. przy ul. [...], obejmującej część działki pgr. [...] o powierzchni całkowitej 0,7704 ha, do której włączona została działka pgr. [...] o pow. 0,2966 ha. które na podstawie umowy notarialnej Rep. [...] z dnia [...].1973r. zawartej w trybie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości została nabyta na rzecz Wytwórni Silników, w celu budowy internatu dla wzniesionego obok zespołu Szkół Zawodowych Wytwórni Silników. W uzasadnieniu decyzji wskazano na legitymację A. W. i A. W. wynikającą z następstwa prawnego po zmarłej M. S. N., od której nabyta została działka pgr. [...] o pow. 0,2966 ha, na podstawie umowy notarialnej Rep. [...] z dnia [...].1973r. zawartej w trybie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości -na rzecz Wytwórni Silników, w celu budowy internatu dla wzniesionego obok zespołu Szkół Zawodowych Wytwórni Silników. W wyniku podziałów geodezyjnych działka pgr. [...] wraz z działkami pgr. [...], [...] i [...] została zniesiona do działki pgr. [...]. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów dla miasta A. oraz odpisem z KW nr [...] działka pgr. [...] o pow. 0.7704 ha stanowi własność Gminy A. i ustanowiono na niej hipotekę zwykłą w kwocie [...] zł oraz w kwocie [...] zł. Opisany został także przebieg dotychczasowych postępowań w przedmiocie zwrotu działki pgr. [...] z wniosku A. W. i A. W.. Natomiast w trakcie przedmiotowego postępowania administracyjnego przeprowadzono z dniu [...].2002r. rozprawę administracyjną połączoną z wizją na gruncie. W czasie wizji stwierdzono, że na części działki pgr. [...], do której została włączona działka pgr.[...] objęta wnioskiem o zwrot nieruchomości znajduje się od strony ulicy [...]: pas zieleni wraz z miejscami parkingowymi, część ogrodzenia wraz z bramą i betonowym wjazdem na teren nieruchomości [...]. W dalszej części na przedmiotowej części nieruchomości znajduje się plac z płyt betonowych, a na nim zlokalizowana jest komórka na betonowej podmurówce, której ściany i dach wykonane są z blachy falistej oraz garaż typu "blaszak" na podmurówce. Na placu znajduje się również trzepak, 2 lampy oświetleniowe. 2 studzienki kanalizacyjne i kratki kanalizacji deszczowej oraz schody betonowe. Pozostała część nieruchomości to trawnik wraz z drzewami iglastymi, liściastymi i krzewami: tuje i forsycje. Północną granicę przedmiotowej nieruchomości stanowi ogrodzenie posesji [...]. Na dalszej części nieruchomości /lokalizowany jest budynek stołówki połączony przewiązką z budynkiem internatu, wokół budynku znajduje się chodnik. Wzdłuż ogrodzenia stanowiącego północną granicę przedmiotowej działki ciągnie się trawiasta skarpa, na której rosną drzewa liściaste i iglaste, zlokalizowane są 3 lampy oświetleniowe i studzienka kanalizacyjna. We wschodniej części działki [...] znajduje się dalsza część trawiastej skarpy wraz z rosnącymi na niej świerkami, stanowiącej teren zieleni wokół budynku internatu, na której znajdują się studzienka kanalizacyjna i siup oświetleniowy. Nad skarpą znajduje się 10 szt. metalowych słupów stanowiących część nie zakończonego ogrodzenia oddzielającego asfaltowe boisko sportowe od pozostałej części obiektu. W chwili obecnej boisko to wykorzystywane jest jako miejsce parkingowe. Pas zieleni oddziela boisko od ul. [...], która stanowi dojazd od strony wschodniej do posesji [...]. Przez ten pas zieleni przebiega droga dojazdowa go garaży i ogródka działkowego, zlokalizowanych na sąsiedniej nieruchomości. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, ze decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej Ochrony Środowiska i Komunikacji znak: [...] z dnia [...].1973r. zatwierdzony został plan realizacyjny związany z budową internatu Wytwórni Silników na os. [...]. Lokalizacja poszczególnych obiektów oraz infrastruktury w projekcie technicznym jest identyczna jak w terenie i stan taki trwa do dnia dzisiejszego. Zatem cel nabycia działki pgr. [...] tj. budowa internatu został zrealizowany w okresie 7 lat licząc od daty zawarcia aktu notarialnego tj. od 1973r. fakt ten został potwierdzony w zeznaniach świadka M. W., a także w zgromadzonych dokumentach, w tym z 1978r. o przekazaniu wybudowanego obiektu internatu na rzecz WS. Natomiast fakt. iż obecnie obiekt stołówki nie jest już wykorzystywany na potrzeby żywieniowe nie stanowi przesłanki do orzekania o zwrocie. Organ I instancji wskazał także, iż fakt że początkowo wywłaszczona nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z celem nabycia tj. budowa internatu, a później przestano ją wykorzystywać w tym celu, nie stanowi przesłanki pozwalającej uznać, iż dana nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie orzec o jej zwrocie na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych. Stanowisko takie znajduje swoje odzwierciedlenie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 4.10.2000r., sygn. akt I SA 595/99. Ponadto należy podkreślić, że cały obiekt tzn. internat (znajdujący się na części działki pgr. [...], która nie jest objęta postępowaniem), stołówka z kuchnia oraz cała infrastruktura w postaci boiska sportowego, chodników, placów, kanalizacji wod.-kan., oświetlenia terenu, które znajdują się na pierwotnej działce pgr. [...]. obecnie będącej częścią działki pgr. [...], stanowi jedną nierozerwalną całość. Nadto fakt zaprzestania wykorzystywania obiektu stołówki na potrzeb) internatu, nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż fakty te miały miejsce po upływie 7 lat od dnia nabycia przedmiotowej nieruchomości aktem notarialnym tj. od dnia [...].1973r. Odwołanie z dnia [...].2002r. od decyzji Starosty W. z [...].2002r. wnieśli A. W. i A. W. działający przez pełnomocnika A. W. uważając, że nie uwzględniono ich dotychczasowych argumentów, nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy (w zakresie uprawnień podmiotu dokonującego wywłaszczenia do dokonania czynności prawnych wynikających z art.6 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości), a także zarzucając nadinterpretację, nie mająca uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym, polegającą na stwierdzeniu, iż przedmiotowa nieruchomość "została nabyta na rzecz Wytwórni Silników, w celu budowy internatu dla wzniesionego obok Zespołu Szkół Zawodowych Wytwórni Silników. Decyzją z dnia 17.01.2003r.. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty W. z dnia [...].2002r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano na brzmienie i zakres stosowania art.136 i art.137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniesiono, iż "faktyczną zbędność nieruchomości charakteryzuje stan faktyczny zaistniały na nieruchomości, natomiast przesłanka zbędności w sensie prawnym odnosi się do prawnego stanu możliwości realizacji celu wywłaszczeniowego. Zbędność z sensie prawnym występuje wówczas, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jej powiązanie ze stanem faktycznym realizacji inwestycji następuje poprzez wprowadzenie warunku zrealizowania celu wywłaszczenia. Oznacza to. że nieruchomość nie może być uznana za zbędna mimo utraty mocy decyzji, o których mowa w art.137 ust. 1 i 2 ustawy, jeżeli cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany." Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż z ustaleń stanu faktycznego wynika, że prace związane z realizacja celu wywłaszczenia, na nieruchomości stanowiącej działkę pgr. [...] rozpoczęto najpóźniej w roku 1977 tj. 4 lata po dokonaniu wywłaszczenia, a wiec przesłanka zbędności z art.137 ust. 1 pkt 1 nie zaistniała. "Ponieważ cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie zachodzi potrzeba badania czy utraciła moc decyzja o lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art.137 ust. 1 pkt 2)." Podzielony został zatem pogląd organu I instancji, że przedmiotowa nieruchomość nie może zostać zwrócona. Natomiast w odpowiedzi na zarzuty skarżących wskazano, że "w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ administracyjny bada. Na podstawie przepisów obowiązujących w chwili orzekania, czy zachodzą przesłanki umożliwiające zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Nie jest natomiast przedmiotem postępowania o zwrot nieruchomości badanie legalności decyzji wywłaszczeniowej, mającej na celu weryfikacji decyzji na gruncie przepisów obowiązujących w chwili wywłaszczenia. Kontrola zgodności z prawem decyzji wywłaszczeniowej lub poprzedzającego jej wydanie postępowania następuje jedynie w ramach postępowań nadzwyczajnych, w trybie: stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lub wznowienia postępowania." Odnośnie zaś zarzutu "nadinterpretacji wskazano, że na podstawie zebranej dokumentacji "budynek internatu miał powstać dla Zespołu Szkół Zawodowych Wytwórni Silników, który to wzniesiony został na terenach bezpośrednio graniczących z terenami wywłaszczonymi. Jak wynika z powyższego, jak również ze znaczenia sława "internat" - powstającego w celu zaspokojenia potrzeb uczniów danej szkoły, stwierdzenie organu I instancji dotyczące celu wywłaszczenia nie jest nadinterpretacją, a jedynie uszczegółowieniem - na podstawie zgromadzonych dokumentów - celu wywłaszczenia, ogólnie wskazanego w powołanych wyżej: umowie sprzedaży oraz decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji." Decyzję Wojewody z dnia 17.01.2003r. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie A. W. i A. W. (zwani dalej skarżącymi) wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; ustalenie czy uprawnienia wynikające z art.6 ustawy z 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dopuszczały nabycie nieruchomości dla realizacji celu jakim jest internat, przez podmiot będący przedsiębiorstwem państwowym; "ustalenie, czy uprawnienia podmiotów wymienionych w art.2 pkt 2 do dokonywania czynności w trybie art.6 dopuszczają wywłaszczenie przez jednej podmiot dla realizacji celów podmiotu drugiego" oraz o zasadzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi wskazano, że "fakt przeznaczenie internatu przez Wytwórnię Silników dla odrębnej instytucji tj. szkoły zawodowej (dowód w postaci karty 103 protokołu z zatwierdzenia założeń ekonomicznych) dobitnie wskazuje na to, iż wywłaszczona nieruchomość nie była niezbędna podmiotowi dokonującemu kupna w trybie 6 uztwn już w momencie sporządzania aktu notarialnego sprzedaży. Taki stan rzeczy jest prawnie niedopuszczalny, gdyż stosownie do art.2 pkt 2 uztwn przedsiębiorstwo państwowe mogło w trybie art.6 tejże ustawy dokonać wywłaszczeń, przy bezwzględnym zachowaniu art.3." Skarżący uważają nadto, że "przedsiębiorstwo" przekroczyło swoje kompetencje wynikające z ustawy z dnia 15 lipca 1961r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania. Stosownie bowiem do art.12 przedsiębiorstwa państwowe i inne uspołecznione zakłady pracy mogły zakładać i prowadzić szkoły przyzakładowe na zasadach określonych przez Radę Ministrów. Budowanie internatu wykraczało zatem poza zakres uprawnień Wytwórni Silników. Spornym jest dla nas ponadto fakt uznania internatu celem użyteczności publicznej." Pismem procesowym z [...].2004r. skarżący dokonali "uzupełnienia skargi" zarzucając, że zastosowana przez organy administracji wykładnia art.136 i 137 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami (ugn) jest sprzeczna z podstawowymi zasadami wykładni. Po czym prezentują prawidłowa ich zdaniem wykładnię wskazanych przepisów. Na koniec wskazują, iż "nawet przy przyjęciu za prawidłową wykładni prezentowanej przez organy orzekające zaskarżona decyzja nie może się ostać i powinna być uchylona. Jak bowiem wyraźnie wynika z treści decyzji Starosty (strona 4) część nieruchomości przeznaczona pod boisko sportowe została urządzona w sposób przewidziany w czasie nieruchomości dopiero w roku 1985 - a więc po upływie siedmiu lat od dnia nabycia nieruchomości. Tym samym odmowa zwrotu - przynajmniej w tej części - rażąco narusza prawo. Nie została tez w pełni wyjaśniona kwestia daty urządzenia terenu wokół budynku stołówki. Z akt sprawy wynika jedynie, że miało to miejsce "po 1977r." Równie dobrze więc mogło mieć miejsce po upływie siedmiu lat od dnia nabycia nieruchomości." W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na podstawy prawne i podtrzymując wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z brzmieniem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 cyt. wyżej ustawy). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Wojewody z dnia 17.01.2003r., nr [...] -prawidłowość jej wydania oraz zastosowanych uregulowań prawnych. Poza tak określonym zakresem kontroli sądu administracyjnego pozostają żądania skarżących, by Sąd ustalał czyjekolwiek uprawnienia do nabywania i do wywłaszczania nieruchomości. Sąd uznał wniesioną skargę za uzasadnioną, aczkolwiek w zasadzie z innych przyczyn niż te, które zostały wskazane w uzasadnieniu skargi. Przede wszystkim podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, iż organy prowadzące sprawę w przedmiocie zwrotu nieruchomości, nie prowadzą badania zgodności z prawem przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organy administracyjne badają, na podstawie przepisem obowiązujących w chwili orzekania, czy zachodzą przesłanki umożliwiające zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Nie jest natomiast przedmiotem postępowania o zwrot nieruchomości badanie legalności decyzji wywłaszczeniowej, mającej na celu weryfikację decyzji na gruncie przepisów obowiązujących w chwili wywłaszczenia - co następuje jedynie w odrębnym postępowaniu w ramach trybów nadzwyczajnych. Zatem odnoszące się do zasadności podstaw wywłaszczania zarzuty skargi -nie mają żadnego znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania - które prowadzone było przez organy administracyjne w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie w trybie nadzwyczajnym zmierzającym do kwestionowania decyzji o wywłaszczaniu i dokonania oceny jej prawidłowości. Zarzuty skargi w tym zakresie uznać należy w całości za bezzasadne. Natomiast wątpliwości Sądu, skutkujące w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji związane są z prawidłowością ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz z zastosowaniem art. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli chodzi o prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, to wskazać należy, iż skarżąca A. W. na rozprawie w dniu 30.08.2006r. oświadczyła, iż działka, o której zwrot wnosiła, rozciąga się od ul. [...] do ul. [...]. Tymczasem na załączniku graficznym do protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia [...].2002r. zaznaczono kolorem żółtym obszar określony symbolami literowymi: A B I J odmienny od twierdzeń skarżącej co do obszaru byłej pgr. [...] (k.73 akt administracyjnych). Nie sposób zatem stwierdzić jednoznacznie czy przedmiotem rozprawy administracyjnej, a przede wszystkim oględzin nieruchomości dokonanych w dniu [...].2002r. była ta część pgr. nr [...], która w całości stanowiła poprzednio pgr. [...]. Brak jest jakiegokolwiek opisu obszaru oznaczonego kolorem żółtym na załączniku graficznym do protokołu. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji geodezyjnej pozwalającej na jednoznaczne i prawidłowe zlokalizowanie w całości byłej pgr. [...] jako części pgr. [...]. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny wykazać na wiarygodnym materialne geodezyjnym umiejscowienie byłej pgr. [...]. Dopiero to pozwoli stwierdzić, czy oględziny dokonane w dniu [...].2002r. i ustalenie stanu faktycznego byłej pgr. [...] obejmowały jej całą powierzchnię, czy tylko część. W tym drugim przypadku niezbędne będzie powtórzenie czynności w formie oględzin w terenie. Sąd upatruje w tym zakresie naruszenia art.7, art.77. art.85 i art.107 § 3 k.p.a. przez organ administracyjny. Sąd dopatrzył się również naruszenia art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2000r. Dz.U. nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zwłaszcza, że pełnomocnik skarżących w trakcie rozprawy w dniu [...].2002r. unosił o zwrot części nieruchomości. Stanowisko takie podtrzymała także na rozprawie w dniu 30.08.2006r. skarżąca A. W. podnosząc, iż "gdyby nie mogła uzyskać całości tej działki to chciałaby chociaż uzyskać jej część." Organy administracyjne dokonując odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości winny również wykazać, iż brak jest również możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Wymaga to również dokładnej oceny czy wszystkie obiekty związane z celem wywłaszczenia, którym była budowa internatu Wytwórni Silników zgodnie z planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji z dnia [...].1973r., znak [...] zostały zrealizowane i czy nastąpiło to w ustawowo zakreślonym terminie. Jak wynika z kserokopii decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. Wydział Gospodarki Komunalnej. Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji z dnia [...].1973r. załącznikiem do niej był plan realizacyjny w skali 1:1000, który winien wskazywać jakie obiekt) miały powstać (obiekty kubaturowe, boiska, drogi dojazdowe) i czy zrealizowano je na wywłaszczonych terenach w ustawowo zakreślonym terminie. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z art.7, art.77, art.85 i art.107 § 3 k.p.a. oraz z art. 136 ust.3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. ,.a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.