II SA/Kr 459/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] w R. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 5 marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej nielegalnej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – powiat grodzki decyzją z dnia 14 lutego 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 105 § 1, art. 104 K.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane umorzył w całości z urzędu jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu po wpłynięciu wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...]" w sprawie nielegalnej stacji bazowej telefonu komórkowej spółki [...] przy ul. [...] w K. wybudowanej z naruszeniem art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bez decyzji o pozwoleniu na budowę, środowiskowych uwarunkowaniach oraz bez zbadania zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wskazano, iż organ prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie weryfikacji legalności stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...], umiejscowionej na pylonie reklamowym zlokalizowanym na terenie stacji benzynowej przy ul. [...] w K.. Początkowo organ uznał, że ustalony inwestor robót - Firma B w W. - dopuścił się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego, albowiem miał zrealizować sporną inwestycję bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tego rodzaju inwestycja, obejmująca wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się m. in. z trzech anten sektorowych, dwóch anten radioliniowych, szafy telekomunikacyjnej wraz z okablowaniem i osprzętem, została zakwalifikowana przez PINB jako budowa obiektu budowlanego o cechach budowli. W ocenie legalizacja spornej inwestycji okazała się niemożliwa, z uwagi na niezgodność budowy z ustaleniami obowiązującego na spornym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Formalnym wyrazem takiej oceny prawnej sprawy była wydana decyzja nr [...] z dnia 23 czerwca 2014 r., którą PINB nakazał inwestorowi Firma B w W. rozbiórkę spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. Na skutek odwołania inwestora, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 11 maja 2015 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Po rozpoznaniu skargi inwestora na wzmiankowaną decyzję MWINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 858/15 uchylił decyzje rozbiórkowe wydane przez organy nadzoru budowlanego obu instancji. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w celu poczynienia ustaleń tak odnośnie faktycznej daty realizacji inwestycji, jak i zakresu wykonanych robót budowlanych. Zdaniem Sądu dopiero wyjaśnienie tych kwestii dawałoby możliwość dokonania prawidłowej kwalifikacji inwestycji, wyjaśnienia czy jej realizacja wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a wreszcie - w sytuacji stwierdzenia, że sporna stacja bazowa telefonii komórkowej powstała w warunkach samowoli budowlanej — także warunkowała dobór właściwego trybu postępowania przewidzianego przepisami ustawy Prawo budowlane, wedle którego miałaby następować likwidacja skutków stwierdzonych naruszeń. Wreszcie Sąd wskazał na konieczność dokonania przez organy nadzoru budowlanego starannej oceny przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony organizacji społecznej - Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]". W oparciu o wskazania Sądu co do dalszego postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia 18 maja 2016 r. orzekł o dopuszczeniu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom [...]" do udziału w postępowaniu. Z kolei na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego ukierunkowanego na ustalenie daty realizacji oraz charakterystyki technicznej i parametrów spornej stacji bazowej telefonii komórkowej organ I instancji uznał ostatecznie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. PINB doszedł bowiem do przekonania, że w ustalonych okolicznościach sprawy realizacja przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymagała od inwestora uprzedniego pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia. Organ I instancji nie dopatrzył się również niezgodności przedmiotowej inwestycji ż ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Od tej decyzji odwołanie złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" domagając się jej uchylenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. decyzją z dnia 5 marca 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości. Oznacza to, że może ono być skutecznie uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania, nie może zaś być wszczęte z urzędu. Odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje z zasady wyłącznie stronie postępowania (art. 127 § 1 K.p.a.), a więc podmiotowi, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28 - art. 30 K.p.a. Wyjątkiem od zasady inicjowania postępowania odwoławczego przez stronę jest możliwość wniesienia środków odwoławczych przez organizację społeczną, która została prawidłowo dopuszczona do udziału w postępowaniu i której z tej przyczyny służą uprawnienia strony (art. 127 § 1 w zw. z art. 31 § 3 K.p.a.). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innych podmiotów nie wynika z istnienia po stronie takiej organizacji własnego interesu prawnego lecz musi przemawiać za tym wyłącznie interes społeczny, przy czym dodatkowym koniecznym warunkiem udziału organizacji jest to, aby przedmiot sprawy mieścił się w jej celach statutowych (zob. art. 31 § 1 K.p.a.). A zatem w przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności winien dokonać sprawdzenia tego środka zaskarżenia pod względem formalnoprawnym. Z obowiązku zbadania legitymacji procesowej strony odwołującej się od określonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie jest zwolniony nawet w przypadku, gdy - jak w niniejszej sprawie - skarżącemu Ogólnopolskiemu Stowarzyszeniu [...]" została doręczona zaskarżona decyzja, a w toku sprawy organ I instancji wydał postanowienie z dnia 18 maja 2016 r., którym orzekł o dopuszczeniu skarżącej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Podkreślenia wymaga bowiem, że organ odwoławczy, dokonując weryfikacji legitymacji procesowej organizacji społecznej, nie jest związany stanowiskiem organu pierwszej instancji zawartym w wydanym uprzednio postanowieniu o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji jak w analizowanej sprawie, w której kwestia zbadania ziszczenia się przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony nie została poprzedzona staranną weryfikacją przez organ I instancji przed wydaniem w tej sprawie postanowienia z dnia 18 maja 2016 r. Tymczasem tego rodzaju powinność stanowiła sedno wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 858/15. Wbrew odmiennej argumentacji przedstawionej przez Stowarzyszenie w toku postępowania odwoławczego, w przedmiotowej sprawie wskazania Sądu co do dalszego postępowania obejmowały m. in. powinność wyjaśnienia przez organy nadzoru budowlanego, czy skarżące Stowarzyszenie zgłosiło w sprawie formalnie żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a także wnikliwe zbadanie warunków umożliwiających jego udział w tym postępowaniu na prawach strony i wydanie stosownego formalnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w trybie art. 31 § 2 K.p.a. Zgodnie z oceną prawną Sądu wyrażoną w przedmiotowej sprawie, wedle jej stanu na dzień wydania wyroku (tj. przed wydaniem przez PINB postanowienia nr [...] z dnia 18 maja 2016 r.) skarżące Stowarzyszenie nie zostało formalnie dopuszczone do udziału na prawach strony w tym postępowaniu, a to pomimo, że nie składało w ogóle nawet takiego wniosku. Co więcej, zdaniem orzekającego Sądu nawet uznanie, że dopuszczenie nastąpiło per facta concludentia, nie zwalniało z obowiązku ustalenia, czy zaistniały przesłanki materialnoprawne w tym zakresie. Co za tym idzie, w analizowanej sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego - wbrew odmiennym sugestiom Stowarzyszenia - był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do oceny zasadności dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przez organ I instancji. Zatem, dokonując kontroli legitymacji procesowej strony skarżącej, organ odwoławczy zobligowany był do zweryfikowania, czy stanowisko PINB wyrażone w postanowieniu z dnia 18 maja 2016 r. korespondowało z wiążącą oceną prawną i zaleceniami co do prowadzonego postępowania, które zostały zawarte w uzasadnieniu wzmiankowanego już wyroku. Przechodząc do szczegółowego omówienia merytorycznych przesłanek oceny legitymacji procesowej skarżącego Stowarzyszenia MWINB wskazało, iż wydanie przez PINB postanowienia z dnia 18 maja 2016 r. o dopuszczeniu skarżącej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony było niezasadne. Staranna analiza uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie II SA/Kr 858/15 prowadzi do wniosku, że wbrew sugestii wyłaniającej się z treści postanowienia Sąd w żadnym razie nie przesądził o konieczności dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w sprawie, a jedynie zobligował organy nadzoru budowlanego do starannego zbadania tej kwestii. Należy w pierwszej kolejności wyeksponować, że rzeczone postanowienie organu I instancji zostało wydane bez uprzedniego zamanifestowania przez Stowarzyszenie zamiaru (żądania udziału) w postępowaniu, na co zwrócił uwagę Sąd w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie II SA/Kr 858/15. Co więcej, w okresie przypadającym pomiędzy zwrotem akt organowi I instancji po zakończeniu kontroli sądowoadministracyjnej a dniem wydania przez PINB rzeczonego postanowienia, strona skarżąca takiego żądania formalnie nie zgłosiła, co już tylko z tej przyczyny nakazywało uznać wydane przez PINB postanowienie za co najmniej przedwczesne. Tym niemniej MWINB ostatecznie uznał, że zachodziły podstawy do dokonania dalszej oceny merytorycznych przesłanek dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie, skoro w analizowanym przypadku Stowarzyszenie ostatecznie wystosowało żądanie dopuszczenia do udziału w niniejszej sprawie, co wyrażało się we wniesieniu odwołania i zamanifestowaniu w ten sposób woli zaskarżenia decyzji PINB, a tym samym zmianą dotychczasowej postawy procesowej określonej - przez Sąd w wyroku w sprawie II SA/Kr 858/15 - mianem "pasywnej". Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania (pkt 1), dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak wynika z treści przywołanego przepisu, dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może zatem nastąpić wyłącznie w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek. Przesłankami tymi są cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie i interes społeczny który także za tym dopuszczeniem przemawia. Ciężar wykazania zasadności udziału w postępowaniu spoczywa na organizacji, która o dopuszczenie do sprawy się ubiega. Odnosząc powyższe uwagi do treści przedłożonego przez stronę skarżącą na wezwanie MWINB statutu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom [...]" z siedzibą w R. należy zauważyć, że celem Stowarzyszenia jest między innymi ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, w tym przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania (§ 7 ust. 1 statutu). Statut wskazuje także sposoby realizacji tych celów, w tym m. in. poprzez reprezentowanie członków Stowarzyszenia i obywateli Polski przed organami administracji rządowej, występowanie z uwagami, wnioskami, opiniami i skargami do organów administracji (§ 7 ust. 10 i § 8 ust. 2 statutu). Zestawiając wskazane wyżej cele statutowe strony skarżącej z przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, który odnosi się do weryfikacji legalności inwestycji budowlanej polegającej na realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, MWINB uznał, że statutowe cele Stowarzyszenia uzasadniają co do zasady dopuszczenie tego podmiotu do udziału w sprawie. Rozważyć zatem należało, czy także interes społeczny przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Zdaniem MWINB odpowiedź na tak postawione pytanie jest negatywna. Wskazać w tym miejscu należy, iż jeżeli z argumentacji organizacji społecznej domagającej się dopuszczenia do udziału w sprawie, ale też z innych znanych organowi faktów nie wynika, że organizacja ta domaga się dopuszczenia jej do sprawy mając na uwadze przede wszystkim dążenie do prawidłowego, pełnego przebiegu postępowania administracyjnego, wniosek w rym przedmiocie jest pozbawiany podstaw. W szczególności, jeżeli z towarzyszących okoliczności wynika, iż organizacja dąży do udziału w konkretnej sprawie administracyjnej, powodowana wyłącznie chęcią negowania możliwości wydania decyzji o konkretnej treści, a szczególnie, jeżeli służyć ma to zaspokojeniu partykularnych interesów (a nawet osobistych ambicji) członków tej organizacji, to brak podstaw by uznać, że interes społeczny przemawiał za dopuszczeniem do udziału danej organizacji w postępowaniu. Tymczasem z przedstawionej na wezwanie MWINB przez Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...] argumentacji, zawartej w piśmie z dnia 10 grudnia 2018 r. wynika, iż interes społeczny miał wyrażać się w istocie w znaczeniu ocenianej przez organy nadzoru budowlanego sprawy z zakresu weryfikacji legalności spornej stacji bazowej telefonii komórkowej dla życia, zdrowia ludzkiego oraz przestrzegania przepisów ustawy Prawo budowlane. Rzecz jednak w tym, że tego rodzaju argumentacja opiera się na ogólnikowym odwoływaniu się do ewentualnego zagrożenia dla najwyższych dóbr chronionych, które miałoby wynikać z eksploatacji sporej stacji bazowej telefonii komórkowej. Analiza argumentacji Stowarzyszenia zawartej w piśmie z dnia 10 grudnia 2018 r. prowadzi do wniosku, że organizacja ta upatruje zasadności dopuszczenia do udziału w sprawie, powołując się na rzekome osobiste przymioty osoby piastującej funkcję prezesa zarządu Stowarzyszenia, który to jakoby "dysponuje nieprawdopodobnymi zdolnościami logicznej interpretacji przepisów prawa oraz fenomenalną pamięcią" oraz "(...) jako jedyny łączy możliwość logicznej interpretacji przepisów ustawy prawo budowlanego i innych ustaw z umiejętnością dokonywania samodzielnych obliczeń w zakresie występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych oraz co ważniejsze w zakresie dotyczącym kwalifikacji przedsięwzięcia". W powyższym kontekście, abstrahując w tym miejscu od trafności przekonań własnych autora, argumentacja Stowarzyszenia odwołuje się do wskazania na potrzebę udziału w sprawie w istocie z uwagi na rzekomy autorytet konkretnej osoby fizycznej pełniącej funkcję prezesa zarządu Stowarzyszenia, a nie merytoryczne kompetencje samego Stowarzyszenia wyposażonego w osobowość prawną, które ubiega się o dopuszczenie do udziału w sprawie. Przytoczona argumentacja wskazuje, że dopuszczenie do udziału w sprawie motywowane nie jest chęcią obrony interesu społecznego przez Stowarzyszenie, ale raczej dążeniem do realizacji partykularnych interesów przekonanego o własnych zasługach prezesa zarządu (będącego być może nawet członkiem - założycielem Stowarzyszenia), ale nie samego Stowarzyszenia. Interes społeczny jest pojęciem szerokim. Ma służyć społeczeństwu, a nie wybranej tylko grupie interesów, czy wręcz realizacji aspiracji poszczególnych jednostek. Inaczej prowadziłoby to do nieuprawnionego uprzywilejowania członków organizacji społecznych. Udział organizacji społecznej w toczącym się postępowaniu nie może stanowić także formy nacisku na organy administracji. Zdaniem MWINB, Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom [...]" nie spełniło przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 K.p.a., które uzasadniałyby dopuszczenie tej organizacji do udziału w tym konkretnym postępowaniu. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" z siedzibą w R. zarzucając naruszenie: 1/ art.2, art. 7, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia o treści nieznanej ustawodawcy w odniesieniu do organizacji społecznych albowiem zawsze odmowa wszczęcia lub dopuszczenia organizacji odbywa się na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia; 2/ art. 31 § 2 w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że organizacja oprócz wad naruszenia prawa odnoszącego się zarówno do inwestycji jak i do odwołania zgodnie z poglądem WSA w Krakowie wyrażonym w wyroku II SA/Kr 858/15 winna w celu wykazania interesu społecznego podać jeszcze inne okoliczności, których organ nie potrafi nawet sprecyzować. Ponadto organ naruszył zaufanie społeczne. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W ocenie organu II instancji, strona skarżąca Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom [...]", dopuszczona do udziału w postępowaniu przez organ I instancji nie wykazała, że za jej udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny. W ocenie sądu stanowisko to jest prawidłowe. Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a., organizacje społeczne to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne. Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek. Przesłankami tymi są cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie oraz interes społeczny który za tym dopuszczeniem przemawia. Spełnienie tych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Nie spełnienie chociażby jednej przesłanki skutkuje tym, że organ administracji winien odmówić dopuszczenia organizacji udziału w postępowaniu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej czy poszczególnym jej członkom, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Przez cel statutowy uzasadniające dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie należy rozumieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Jednakże nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny a w zasadzie brak tego interesu w przystąpieniu organizacji do udziału w postępowaniu. (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Podkreślić należy, iż przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08). Także w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10 NSA wskazuje, iż organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08). Organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innego podmiotu musi zatem działać w interesie społecznym, w ramach wyznaczonych celów statutowych. Przez interes społeczny rozumie się zaś dyrektywę nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. Podkreślić przy tym należy, iż fakt dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przez organ I instancji, z uwagi na niezaskarżalny charakter postanowień wydawanych w oparciu o art. 31 K.p.a (zażalenie służy jedynie na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu) nie zwalnia organu odwoławczego od własnej oceny, czy zachodzą kumulatywnie warunki, o których mowa w art. 31 § 1 K.p.a. Ja bowiem wskazano wyżej, udział podmiotu który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony i może być dla tych stron niekorzystny. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 II OSK 2310/11 organ odwoławczy rozpatrując merytorycznie odwołanie (zażalenie) wniesione przez organizację społeczną winien ocenić trafność stanowiska organu pierwszej instancji, co do zaistnienia przesłanek z art. 31 § 2 k.p.a. Innymi słowy, rozpoznając odwołanie organizacji społecznej, z inicjatywy której toczyło się postępowanie administracyjne lub która została dopuszczona do udziału w sprawie (w obu przypadkach w trybie art. 31 § 2 k.p.a.) organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien ustalić czy zasadnie uznano, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział organizacji społecznej w postępowaniu. Organ odwoławczy winien ocenić czy postanowienie wydane w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a. jest zgodne z prawem. Przechodząc do oceny legalności skarżonej decyzji wskazać należy, iż mając uzasadnione wątpliwości, co do istnienia tych przesłanek organ II instancji pismem z dnia 26 listopada 2018 r., wezwał skarżącą organizację do wykazania, że za jej udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny i skonkretyzowania tego interesu. W odpowiedzi stowarzyszenie doręczyło pismo podpisane przez prezesa stowarzyszenia, pisane w pierwszej osobie, w którym stosując się do wezwania wskazuje, że jako specjalista z zakresu objętego sprawą, dysponuje on nieprawdopodobnymi zdolnościami logicznej interpretacji przepisów prawa oraz fenomenalną pamięcią" oraz "(...) na pewno przyczyni się do poprawy jakości postępowania albowiem jako jedyny łączy możliwość logicznej interpretacji przepisów ustawy prawo budowlanego i innych ustaw z umiejętnością dokonywania samodzielnych obliczeń w zakresie występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych oraz co ważniejsze w zakresie dotyczącym kwalifikacji przedsięwzięcia". W ocenie sądu organ prawidłowo uznał, że strona skarżącą nie wyzkazała, aby za jej udziałem w postępowaniu przemawiał interes społeczny. To stowarzyszenie a nie jego poszczególni członkowie (choćby prezes dysponujący nadzwyczajnymi umiejętnościami i zdolnościami, których jednakże nie sposób zweryfikować) urzeczywistniają interes społeczny w przystąpieniu organizacji do toczącego się postępowania. Podkreślić należy, iż organ I instancji wszczął postępowanie z urzędu aczkolwiek, co wynika z zawiadomienia o wszczęciu postepowania, był on inspirowany pismem stowarzyszenia w sprawie "nielegalnej stacji bazowej telefonii komórkowej spółki [...] przy ul. [...] w K." (akta adm. k. 8). Stowarzyszenie zostało zatem dopuszczone do toczącego się już postępowania a skoro nie wykazało żadnego interesu przemawiającego za jej dopuszczeniem do udziału w sprawie (jak mowa wyżej, talenty prezesa nie są tożsame z merytorycznym powiązaniem udziału stowarzyszenia w postępowaniu z interes społecznym który za tym udziałem przemawia) organ II instancji prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze tj. postępowania z odwołania podmiotu który stroną postępowania nie jest. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.