II SA/Kr 460/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Rynczak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody z dnia 7 marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody na rzecz W. K. kwotę 200 ( dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z dnia [...] września 2007 roku, znak [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów we wsi M., a także działek nr 1, 2, 3 we wsi Z. gm. R., działki nr 4 we wsi S. gm. W., działki nr 5 we wsi P. gm. Z. oraz działki nr 6 we wsi M., gm. W. - o łącznej powierzchni 346,6881 ha. Jako podstawę prawną wskazano art. 2 ust. 1 i ust. 4, art. 3 ust. 1 i ust. 2, art.6, art. 8 ust. 1-2 i ust. 4, art. 23 ust. 1, art. 27 ust. 1, ust. 3-4, art. 28 ust.1, art. 29, art. 30 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 roku, Nr 178, poz. 1749) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, iż organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 roku powołał geodetę do opracowania projektu scalenia gruntów. Projekt został opracowany, a po uzgodnieniu z uczestnikami- wyznaczony na gruncie i okazany wszystkim uczestnikom scalenia. Spośród 325 uczestników, projekt bez zastrzeżeń przyjęło 325. W ustawowym terminie 14 dni od okazania projektu pisemne zastrzeżenia zgłosiło 17 uczestników. Zgodnie z art. 25 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zastrzeżenia rozpatrzyła komisja doradcza. Starosta omówił następnie zastrzeżenia, wskazując, które z nich uwzględniono, które zaś uznano za niezasadne. Następnie wskazał, iż projekt scalenia opracowano racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Uczestnicy scalenia otrzymali ekwiwalenty za posiadane wcześniej grunty, zaś różnice wartości zostały wyrównane dopłatami, obliczonymi na podstawie wyceny, ustalonej w drodze uchwały przez uczestników. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli S. K., W. K., Z. K., Z. N. i L. W. S. K. zarzucił, że działka, którą otrzymał w wyniku scalenia ma niekorzystny kształt, co wiąże się ze stratami finansowymi. W. K. podniosła, że nie ma możliwości przekazania gospodarstwa rolnego synowi. Z. K., Z. N. i L. W. podnieśli zarzuty, dotyczące przebiegu postępowania scaleniowego w latach 1995- 2003, kiedy w ich ocenie miały miejsce próby wymuszenia zgody właścicieli gruntów na ich scalenie. Wojewoda decyzją z dnia 7 marca 2008 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 roku, Nr 178, poz. 1749) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy szczegółowo omówił sposób prowadzenia postępowania, wynikający z ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a także przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść wniesionych odwołań. W odniesieniu do nich organ wskazał, że zarzuty są bezzasadne, część z nich nie dotyczy bezpośrednio projektu scalenia, natomiast kwestia postępowania z lat 1995- 2003 odnosi się do scalania gruntów we wsi P. Wojewoda podkreślił, że projekt scalenia został opracowany racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Uczestnicy scalenia otrzymali za grunty posiadane przed scaleniem należne im ekwiwalenty, zgodnie z art. 8 i art. 14 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Różnice w wartości gospodarstw przed i po scaleniu zostaną wyrównane dopłatami, obliczonymi na podstawie wyceny gruntów, ustalonej w drodze uchwały uczestników scalenia. Wojewoda zwrócił też uwagę, że zachowana została proporcja między interesem społecznym a uzasadnionym interesem poszczególnych uczestników postępowania scaleniowego. Opracowujący projekt scalenia geodeta, przy udziale rady uczestników scalenia, wybrał najlepsze w danych warunkach rozwiązania projektowe, uwzględniając życzenia wszystkich uczestników. Z decyzją organu drugiej instancji nie zgodził się W. K., wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji. Skarżący podniósł, że od początku nie zgadzał się na scalenie, nie pytano go o zgodę, nie pokazano mu działek ani na mapie, ani na gruncie. Wskazał że nie uczestniczył w żadnym z zebrań, nie poinformowano go też o szacowaniu gruntów, a decyzja – jego zdaniem- nie została wywieszona prawidłowo na tablicy ogłoszeń. Wskazał, że w zamian za pole orne, drenowane, otrzymał 3ha podmokłych łąk, od dawna nie użytkowanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylając akt administracyjny, sąd stosownie do art. 152 p.p.s.a. orzeka, czy może być on wykonywany. Skarga okazała się uzasadniona, wobec czego zarówno zaskarżone orzeczenie, jak i utrzymana nim w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie mogły pozostać w obrocie prawnym. Kontrolowane postępowanie administracyjne jest bowiem dotknięte istotnymi wadami, polegającymi na naruszeniu zasady czynnego udziału stron. Wynikająca z art. 10 k.p.a. dyrektywa nakazuje organom administracji publicznej dać stronom możliwość realnego wzięcia udziału w sprawie, co przekłada się na obowiązek zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jej konsekwencją jest również skuteczne doręczenie każdej ze stron decyzji administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym strona może działać osobiście, bądź- jak wynika z art. 32 k.p.a.- przez pełnomocnika, przy czym brak jest ograniczeń podmiotowych co do osób, które mają prawo reprezentować stronę w sprawie- nie muszą się one wykazywać szczególnymi kwalifikacjami czy też szczególnym stosunkiem do mocodawcy. Niemniej jednak, pełnomocnictwo winno być udzielone w formie pisemnej bądź zgłoszone ustnie do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.), a odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest wyłącznie w wypadku mniejszej wagi (art. 33 § 4 k.p.a.). Z akt administracyjnych, przedłożonych Sądowi (teczka indywidualna Z. K.) wynika, że uczestnik postępowania scaleniowego- W. K.- był reprezentowany przez pełnomocnika- Z. K. (karta uczestnika scalenia, k. 14 akt indywidualnych na odwrocie). Jednakże w aktach ogólnych sprawy oraz w aktach indywidualnych brak jest zarówno dokumentu, stwierdzającego istnienie stosunku pełnomocnictwa, jak również protokołu, który potwierdzałby jego udzielenie. Wobec tego nie został spełniony wymóg, o jakim mowa w art. 33 § 2 k.p.a., a co za tym idzie- nie można stwierdzić, czy strona postępowania - uczestnik scalenia W. K., miał zapewnioną możliwość czynnego udziału w sprawie. Dalsze uchybienia z zakresu art. 10 k.p.a. odnoszą się do szczególnych regulacji, przewidzianych w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów. Pierwsze z nich dotyczy prawidłowości podejmowania uchwał przez uczestników postępowania. Ustawa przewiduje, iż uczestnicy scalenia, w drodze uchwały, określają zasady szacunku gruntów (art. 11 ust. 1), a także w formie uchwały wyrażają zgodę na dokonany szacunek gruntów (art. 13 ust. 1). Jak wynika z art. 13 ust. 2, w obu wypadkach uchwały są podejmowane na zebraniu zwołanym przez starostę i zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. W razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, za ważną uważa się uchwałę podjętą większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie. W kontrolowanym postępowaniu zebranie w sprawie określenia zasad szacunku gruntów zostało zwołane na dzień 22 stycznia 2006 roku o godzinie 13.00 (k. 169 akt ogólnych), przy czym jako drugi termin wskazano ten sam dzień, godzinę 13.30. Uchwała w przedmiocie określenia zasad szacunku została podjęta w tym terminie (k. 163 akt ogólnych). W podobny sposób zwołano zebranie uczestników sprawie podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek- jako pierwszy termin wskazano dzień 2 kwietnia 2006 roku, godzinę 15:30, zaś jako drugi- 2 kwietnia 2006 roku, godzinę 16:00 (k. 123 akt ogólnych), tego też dnia podjęto przedmiotową uchwałę (k. 119 akt ogólnych). W ocenie Sądu w obu wypadkach podjęcie uchwał nastąpiło z obrazą art. 13 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Przepis ten przewiduje bowiem dwa terminy zebrania, przy czym na pierwszym z nich uchwała może zostać podjęta jedynie w wypadku osiągnięcia wymaganego quorum- niezbędna jest obecność co najmniej połowy uczestników scalania. Dopiero w razie bezskutecznego upływu tego terminu, dopuszczalne jest podjęcie uchwały w terminie kolejnym, nie obowiązuje wówczas wymóg quorum. Trzeba stwierdzić, iż skoro ustawa dokonuje wyraźnego rozróżnienia przesłanek dopuszczalności podjęcia uchwały w zależności od tego, czy jest to zebranie zwoływane w danym przedmiocie po raz pierwszy, czy też drugi, wyznaczenie obu terminów w tej samej dacie, natomiast o różnej godzinie, nie czyni zadość wymaganiom art. 13 ust. 2. Przede wszystkim pojęcie "terminu" należy rozumieć nie tylko jako godzinę, ale również jako konkretny dzień. Wobec zróżnicowania przesłanek podjęcia uchwały, do wyznaczenia drugiego terminu może dojść wyłącznie wówczas, gdy na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie nie osiągnięto wymaganego quorum. Uczestnicy postępowania mają bowiem prawo do posiadania wiedzy o skuteczności zebrania w pierwszym terminie przed podjęciem decyzji, czy wezmą udział w zebraniu w drugim terminie. Mogą bowiem zrezygnować z udziału w pierwszym z zebrań, przewidując, że osiągnięcie wymaganego quorum jest mało prawdopodobne, a zdecydować się na udział w zebraniu wyznaczonym na drugi termin, zakładając, iż wobec braku wymogu obecności połowy uczestników, dopiero wówczas zaistnieje realna szansa na podjęcie skutecznej uchwały. Tymczasem sposób zwołania zebrań przez Starostę w istocie nie czyni zadość wymogowi zapewnienia dwóch terminów- wyznaczenie drugiego z nich po zaledwie 30 minutach może tylko pozornie spełniać wymóg ustawy. Ustawa przewiduje także wymóg wyznaczenia na gruncie i okazania uczestnikom projektu scalenia (art. 23 ust. 2 ustawy). Jak wynika z art. 27 ust. 1, okazanie to jest niezbędną przesłanką zatwierdzenia projektu scalenia. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu (protokołu czynności wyznaczenia i okazania), potwierdzającego, że doszło do zachowania procedury, o której mowa w tych przepisach. Wobec tego decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów trzeba uznać za przedwczesną. Kolejną nieprawidłowość Sąd dostrzegł w sposobie doręczenia decyzji, zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, decyzję taką podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia, a dopiero z chwilą upływu tego terminu rozstrzygnięcie można uznać za doręczone wszystkim uczestnikom (art. 28 ust. 2). Tymczasem ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów zdjęcia decyzji z tablicy ogłoszeń (k. 87- k. 100 akt ogólnych) wynika, iż we wszystkich wsiach i urzędach gminy decyzję wywieszono w dniu 3 października, natomiast zdjęto dnia 16 października 2007 roku. W tym miejscu trzeba przypomnieć, iż zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Zatem przy obliczaniu czternastodniowego terminu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, obliczając jego upływ nie uwzględnia się dnia wywieszenia decyzji na tablicy ogłoszeń. Oznacza to, że termin rozpoczyna bieg dopiero następnego dnia- w przedmiotowym wypadku 4 października 2007 roku, wobec czego ostatnim dniem prawidłowo liczonego terminu był 17 października, a co za tym idzie- sposób doręczenia decyzji organu pierwszej instancji nie czynił zadość wymogowi art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Dostrzeżone przez Sąd uchybienia- mogące mieć wpływ na wynik sprawy- w znacznej mierze odpowiadają także zarzutom, podniesionym w skardze. Odnosząc się do pozostałych kwestii, podniesionych przez W. K., trzeba wskazać, iż ustawa o scalaniu i wymianie gruntów nie przewiduje wymogu zgody wszystkich właścicieli gruntów, objętych scalaniem, na wszczęcie postępowania. Ponadto postanowienie o jego wszczęciu było już przedmiotem kontroli sądowej i stało się prawomocne. Wobec uchybień proceduralnych, wymagających powtórnego przeprowadzenia postępowania scaleniowego, na tym etapie odnoszenie się do zarzutu przyznania gruntu o mniejszej wartości byłoby przedwczesne. Z powyższego wynikają zalecenia dla organów administracji publicznej odnośnie sposobu załatwienia sprawy administracyjnej. W ponownym postępowaniu w szczególności konieczne jest prawidłowe zastosowanie przepisów k.p.a., w tym norm dotyczących pełnomocnictwa oraz sposobu obliczania terminów. Dla zapewnienia wszystkim stronom prawa czynnego udziału organy winny również wypełnić wszystkie wymogi ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w tym – w razie bezskutecznego upływu pierwszego z terminów zebrania- w przypadkach, o których mowa w art. 11 ust. 1 i art. 13 ust. 1, wyznaczyć kolejny termin i odrębnie zawiadomić o nim strony (uczestników scalenia), projekt scalenia wyznaczyć na gruncie i okazać uczestnikom, pamiętając o udokumentowaniu tej czynności w aktach sprawy, a także prawidłowo doręczyć decyzję. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a., o kosztach orzekając w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.