II SA/Kr 461/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]września 2005 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. przyznaje adwokatowi A.L. ze środków Skarbu Państwa -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wynagrodzenie w kwocie 292,80 zł.( dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100- w tym podatek VAT), tytułem nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącemu z urzędu w niniejszym postępowaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z [...].06.2005 r. znak:[...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2, pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił wydania decyzji nakazującej inwestorowi - Gminie S., wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych przy przebudowie drogi gminnej "U", oznaczonej numerem ewidencyjnym "1", położonej w S., do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że w granicach zakreślonych przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w decyzji z [...].10. 2004 r. PINB w L. postanowieniem z [...]11.2004 r., zobowiązał Gminę S. do opracowania i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w L. oceny o stanie technicznym przebudowanej drogi gminnej "U", oznaczonej nr. ew. "1", położonej w S., potwierdzającą możliwość jej bezpiecznego użytkowania, zgodność wykonanych robót budowlanych z Polskimi Normami i przepisami, opracowaną przez osobę posiadającą w tym zakresie stosowne uprawnienia, uwzględniającą, w przypadku zaistnienia takiej konieczności - propozycję ewentualnego wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia w/w obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Podjęte przez organ nadzoru budowlanego działania w przedmiotowej sprawie podyktowane były faktem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty Powiatu L. z [...].08.2001 r. znak:[...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę w/w drogi, której nieważność stwierdził Wojewoda decyzją z [...].04.2003r., znak:[...]. Organ l instancji wskazał, że przedstawionej opinii o stanie technicznym drogi gminnej "U", nr. ew. "1", w m. S., opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane wynika jednoznacznie, że droga "U." spełnia wymagania ogólne i nadaje się do bezpiecznego użytkowania jako dojazdowy ciąg pieszo - jezdny. W związku z powyższym organ l instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą uwarunkowania określone w art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem gdyż wykonane przez inwestora - Gminę S. - roboty budowlane na przedmiotowej drodze nie naruszają przepisów prawa, co potwierdzono zostało w opracowanej opinii o stanie technicznym i nie zachodzi konieczność wykonania dodatkowych robót oraz sporządzania dodatkowych opracowań potwierdzających zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.B., domagając się jej uchylenia. Odwołujący zarzucił, że woda spływająca z przebudowanej drogi "U" zalewa jego posesję. Podniósł, że domaga się prawidłowego odprowadzenia wody z w/w drogi oraz nie wraża zgody na spychanie w sezonie zimowym śniegu z drogi na jego nieruchomość, ponieważ powoduje to jej podtapianie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...].09. 2005r. znak:[...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7. 07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż przebudowę drogi "U" dokonano w oparciu o decyzję Starosty Powiatu L. z [...].08.2001r. znak:[...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę w/w drogi, której nieważność stwierdził Wojewoda decyzją z [...].04.2003r., znak:[...]. Przebudowa w/w drogi zrealizowana we wrześniu 2001r. polegała na wykonaniu podbudowy kamiennej z położeniem masy asfaltowej na drodze. W ocenie organu odwoławczego, która jest zgodna z kwalifikacją dokonaną przez organ l instancji, przedmiotowe roboty są przebudową w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy z 21.03.1985r. o drogach publicznych, tj. "wykonywaniem robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi niewymagających zmiany granic pasa drogowego". W rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przebudowa nie jest budową, a zgodnie z pkt. 3 powołanego artykułu droga jest budowlą. Stosownie do przepisu art. 28 Prawa budowlanego, obwiązującym w chwili przystąpienia do realizacji kwestionowanych robót, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi wymagało uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, którą w chwili wykonywania tych robót inwestor dysponował. W związku z tym, iż została stwierdzona nieważność w/w decyzji pozwolenia na budowę, a inwestor nie zgłosił zakończenia wykonania przedmiotowej przebudowy, zasadne jest prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 7, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W oparciu o przedłożoną opinię stanu technicznego drogi gminnej "U", organ odwoławczy uznał, że po przeprowadzonej przebudowie droga ta spełnia wymagania ogólne w zakresie zgodności z Polskimi Normami i warunkami technicznymi oraz nadaje się do bezpiecznego użytkowania jako droga dojazdowa i ciąg pieszo-jezdny. Autor opinii wskazał, że po przebudowie powierzchniowe odwodnienie drogi odbywa się dzięki nadaniu drodze odpowiednich spadków: poprzecznego (średnio 2,0 %) i podłużnego nawierzchni (od 0,7% do 5,0 %), co jest zgodne z przepisem § 17 ust. 1 i 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999 r. w sprawie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stanowiącym, iż jezdnia drogi powinna mieć pochylenie poprzeczne umożliwiające sprawny spływ wody. Pochylenie poprzeczne jezdni, z zastrzeżeniem ust. 3, powinno wynosić nie mniej niż: 2,0% - nawierzchni twardej ulepszonej, a jest nią m. in. nawierzchnia z masy mineralno asfaltowej. Zatem ze względu na to, że w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zasadna jest odmowa nałożenia na inwestora obowiązku wykonania takich czynności na podstawie cytowanego przepisu prawa budowlanego. Odnosząc się do uwag skarżącego dotyczących odprowadzenia wody z przedmiotowej drogi organ odwoławczy wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie bowiem z przedłożonej oceny stanu technicznego drogi gminnej "U" wynika, iż powierzchniowe odwodnienie drogi odbywa się dzięki spadkowi poprzecznemu i podłużnemu nawierzchni poza obszar pasa drogowego. Ewentualne powierzchniowe wody opadowe płynące w kierunku pasa drogowego przejmowane są przez niewielkie podłużne wgłębienie wzdłuż nawierzchni, a dalej odpływają w kierunku potoku M. Wgłębienie to jest również widoczne na materiale zdjęciowym dołączonym do protokołu oględzin. Natomiast, pozostałe kwestie nie mają znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jeżeli w ocenie skarżącego nastąpiło bądź następuje naruszanie jego własność, względnie posiadania, albo powstała po jego stronie szkoda, może zwrócić się w tym zakresie ze stosownym roszczeniem windykacyjnym, posesoryjnym bądź odszkodowawczym do sądu cywilnego. Skargę od powyższej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.B. zarzucając, że przebudowana droga nie spełnia wymagań przewidzianych dla dróg publicznych, a przede wszystkim wymaga wykonania rowu odwadniającego ponieważ nachylenie pasa drogowego i spadek terenu powoduje, że woda deszczowa, a w sezonie zimowym woda z topniejącego śniegu, zalewa jego nieruchomość. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji z [...].09.2005 r. Na rozprawie przed WSA w Krakowie w dniu 13.08.2007 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi dodając, że woda z drogi, wbrew stanowisku organów, ze względu na brak prawidłowego odwodnienia, nie spływa do potoku M. ale zalewa jego nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.) W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 §1 p.p.s.a. Skargę należy znać za uzasadnioną. Przedmiotem niniejszej sprawy jest legalizacja przeprowadzonej i zakończonej we wrześniu 2001 r. przebudowy drogi gminnej "U" nr ew. "1", położonej w S., do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowa przebudowa została przeprowadzona w oparciu o decyzję Starosty Powiatu L. z [...].08.2001r. znak:[...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę w/w drogi, w stosunku do której nieważność stwierdził Wojewoda decyzją z [...].04.2003r., znak:[...] Inwestor tj. Gmina S. nie zgłosił zakończenia wykonania przedmiotowej przebudowy. W związku z powyższym w niniejszej sprawie przeprowadzono procedurę legalizacyjna w trybie art. 51 ust. pkt. 2 ustawy z 7.07. 1994r. - Prawo budowlane stanowiącym, iż właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Co jest zgodne z obowiązującym prawem i ustalonym orzecznictwem (por. wyrok NSA z 15.04. 1998 IV SAB 167/07, LEX 43363). W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ l instancji postanowieniem z [...].11.2004 r. znak:[...] na podstawie art. 81 c w/w. ustawy zobowiązał inwestora do wykonania i przedłożenia oceny o stanie technicznym przebudowanej drogi "U." w S., potwierdzającą możliwość jej bezpiecznego użytkowania, zgodność wykonania z Polskimi Normami i przepisami w tym techniczno-budowlanymi, opracowaną przez osobę posiadająca w tym zakresie uprawnienia, uwzględniającą - w przypadku zaistnienia takiej konieczności - propozycje ewentualnego wykonania zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia w/w obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, którą to opinię inwestor przedłożył organowi l instancji. Podstawę prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji stanowiło naruszenie art. 7. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Do generalnych zasad postępowania administracyjnego należy zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., która nakłada na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasadę tę konkretyzuje art. 77 § 1 k.p.a., z którego wynika dla organów obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej jest zobowiązany podejmować z urzędu wszelkie kroki zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego, a następnie w uzasadnieniu faktycznym decyzji ma obowiązek wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej ma obowiązek ustosunkować się do wszystkich okoliczności faktycznych, mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. ( por. wyrok NSA z 10.02. 1981, S.A. 910/80, OSPiKA 1982, Nr 5-6, póz. 57). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zmierzać do jednoznacznego wyjaśnienia wszelkich istotnych rozbieżności w materiale dowodowym, nie może się natomiast ograniczać do ich stwierdzenia. ( por. wyrok Nsa z 12.12. 1988 r. USA 497/88, ONSA 1989 nr 2, póz. 68). Jak ustalił Sąd, w niniejszej sprawie ani decyzja organu l instancji, ani utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego nie spełniają powyższych wymogów. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że załączona do akt administracyjnych sprawy opinia o stanie technicznym drogi gminnej "U" sporządzona na zlecenie Wójta Gm. w S. przez mgr inż. R.J.-D. nie pozwala na dokonanie jednoznacznej oceny stanu technicznego przebudowanej drogi "U", a w szczególności oceny czy została ona wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym techno-budowlanymi i czy możliwe jest jej bezpieczne użytkowanie, względnie czy nie zachodzi potrzeba wykonania zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia drogi do stanu zgodnego z prawem. Należy zauważyć, że w sytuacji gdy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany, w oparciu o którą wykonano przebudowę została wycofana z obrotu w skutek stwierdzenia jej nieważności wskazana opinia stanowi podstawowy środek do ocena przydatności i zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Oceniając przedmiotową opinię trzeba stwierdzić, że jest ona ogólnikowa, nie zawiera bowiem istotnych ustaleń pozwalających na dokonanie oceny stanu technicznego przebudowanej drogi oraz jej przydatności do bezpiecznego użytkowania i zgodności dokonanej przebudowy z obowiązującymi przepisami. Przede wszystkim lakoniczny opis przebudowanej drogi gminnej "U" w S. ogranicza się do wskazania jej długości (160 m.), szerokości pasa drogowego (3,5-4 m), szerokości nawierzchni (średnio 2,5 m), oraz wskazania, że odwodnienie drogi odbywa się dzięki spadkowi poprzecznemu nawierzchni wynoszącym średni 2.0% i spadkowi podłużnemu - od 0,7 % do 5,0%. Nadto biegły wskazuje, że po przebudowie droga posiada nawierzchnię z masy mineralno-asfaltowej o grubości 6 cm, że droga została poszerzona na łukach do 2,7 m. oraz że posiada "niewielkie, podłużne wgłębienie wzdłuż nawierzchni" przejmujące powierzchniowe wody opadowe. W przedmiotowym opisie istniejącego stanu drogi "U." brak dokładnego wskazania jaka jest całkowita wysokość podniesienia przebudowanej drogi tj. czy drogę podniesiono tylko o wskazane w opinii 6 cm nawierzchni wykonanej z masy mineralno-asfaltowej czy także poprzez wykonanie dodatkowej podbudowy pod tą nawierzchnię, na co wskazuje przesłuchiwany w dniu 25.03.2004 r. w charakterze świadka J.W. - przedstawiciel Gm. S. Kwestia ta ma podstawowe znaczenie, ponieważ skarżący w fakcie podniesienia nawierzchni drogi, przy braku odpowiednich urządzeń odwadniających, upatruje powód zalewania swojej nieruchomości. W przedstawionej opinii brak danych dotyczących nachylenia drogi, kierunku tego nachylenia oraz wskazania po której stronie drogi znajduje się w/w podłużne wgłębienie (rowek) wzdłuż nawierzchni, którym - zdaniem biegłego -odprowadzany jest ewentualny nadmiar wody z drogi. Przede wszystkim jednak biegły nie ocenił się czy w/w rowek spełnia wymagania § 101 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, póz. 430 ze zm.) nakazującym zapewnienie drogom wszystkich kategorii sprawne odprowadzanie wody urządzeniami do powierzchniowego odwodnienia pasa drogowego. W opinii należało także wskazać czy spadek poprzeczny nawierzchni, na odcinku graniczącym z nieruchomością skarżącego posiada wymagane nachylenie stosownie § 17 cyt. rozporządzenia. W tej sytuacji ocenę zawartą w przedmiotowej opinii, iż przebudowana droga spełnia swoją funkcję, nadaje się do bezpiecznego użytkowania, a roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z Polskimi Normami i przepisami należy uznać za dowolną. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ l instancji powinien dokonać uzupełnienia brakującego materiału i właściwie go ocenić. Brakujące ustalenia mają istotne znaczenie, ponieważ bez nich trudno ocenić czy przebudowa drogi "U." została dokonana zgodnie z treścią art. 4 pkt. 18 ustawy z 21.03. 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204, póz. 2086 ze zm.) stanowiącym, że celem przebudowy jest: podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Skoro więc kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo, na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 i § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28. 09. 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielone z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).