II SA/Kr 461/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi A.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 lutego 2014 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A.J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 25 października 2013 r. nr [....] , Wójt Gminy S. , odmówił wszczęcia postępowania z wniosku A.J. w sprawie bezprawnej zmiany zagospodarowania terenu działki nr [....] w S. oraz wstrzymania nielegalnego użytkowania terenu i likwidacji składu opału i materiałów. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że sprawa będąca przedmiotem wniosku była rozpatrywana w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w M. w roku 2011, który jest organem właściwym w sprawach dotyczących samowoli budowlanej. Sprawa była również przedmiotem kolejnych wystąpień strony do Wójta Gminy S. i do Rady Gminy S. W dniu 28 sierpnia 2013 r. uchwałą Nr XXIX 239/13 Rada Gminy S. uznała, że skarga na bezczynność jest nieuzasadniona. Pomimo to, A.J. złożył w dniu 17 września 2013 r. kolejny wniosek do Wójta Gminy S. zbieżny z wcześniej składanymi wnioskami. W związku z tym stosownie do art. 61a odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie podkreślając, że przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania jest brak kompetencji ustawowych do załatwienia sprawy przez Wójta Gminy S. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A.J. , zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez uchylanie się wbrew ustawowym kompetencjom od wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz bezpodstawne przypisywanie tego obowiązku organowi nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu podniesiono, że bezprawna zmiana zagospodarowania terenu działki przez właściciela poprzez urządzenie tam i to na szeroką skalę składu opału i materiałów budowlanych nie jest tożsama ze wzniesieniem obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę, czy też zmianą sposobu jego użytkowania, sprzecznych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tylko wówczas miałyby zastosowanie przepisy Prawa budowlanego dotyczące właściwości inspektora nadzoru budowlanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 21 lutego 2014 r. nr [....] , na podstawie art. 61a kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, iż wniosek SA. . dotyczy wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie bezprawnej zmiany zagospodarowania terenu odnośnie działki nr [....] w S. z punktu widzenia przeznaczenia tej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wydania decyzji o wstrzymaniu nielegalnego użytkowania terenu a w konsekwencji wyegzekwowania likwidacji nielegalnego składu opału - jednak przepisy administracyjnego prawa materialnego nie przewidują trybu, w którym tego rodzaju decyzja mogłaby zostać wydana. Organy administracji publicznej działają w oparciu o przepisy prawa, a zatem wydanie decyzji administracyjnej możliwe jest o tyle, o ile istnieje odpowiednie ku temu umocowanie formalnoprawne. Kodeks postępowania administracyjnego nie może stanowić wyłącznej podstawy orzekania. Biorąc pod uwagę przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia działania prawne podejmowane w związku z pismami A.J. organ stwierdził, że podjęto uprzednio czynności konieczne do wyjaśnienia sprawy. Zaznaczono, że sprawa była już rozpatrywana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Co więcej, stanowisko formułowała już Rada Gminy S. Trafnie wywodzi zatem organ I instancji, że brak jest kompetencji ustawowych do załatwienia niniejszej sprawy przez organ gminy. W szczególności organ wykonawczy gminy nie jest władny weryfikować ewentualnej zmiany zagospodarowania terenu na konkretnej nieruchomości, jak również nie dysponuje tytułem do wstrzymania potencjalnego nielegalnego użytkowania terenu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A.J. , zarzucając naruszenie - obrazę przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, iż brak jest kompetencji ustawowych do załatwienia niniejszej sprawy przez Wójta Gminy S. , który nie jest władny weryfikować ewentualnej zmiany zagospodarowania terenu na konkretnej nieruchomości (de facto bez wskazania organu właściwego), podczas gdy z zupełnie pominiętej przez organ II instancji ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 59 ust. 3 wynika, że w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, które to zdarzenie prawne stanowi oczywiste bezprawie, organ administracji w tym przypadku Wójt Gminy (jako organ wykonawczy do uchwał rady gminy i zadań określonych przepisami prawa), dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem, a tym instrumentem jest możliwość wydania decyzji na podstawie cytowanego artykułu, - obrazę przepisów postępowania w szczególności art. 19 , art. 61 § 1, art. 61a § 1 oraz art. 65 § 1 kpa w zw. z art. 26 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w następstwie uznania za prawidłowe zaniechanie przez Wójta Gminy S. jakichkolwiek działań w kierunku sprawdzenia informacji i zarzutów podniesionych przez skarżącego w złożonym wniosku z dnia 16 września 2013r. o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jednocześnie formułowanie kategorycznych ocen w sytuacji, gdy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy nie stwarzał podstaw do poczynienia stosownych ustaleń w zakresie umożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Nadto poprzez pominięcie kwestii obowiązku przestrzegania z urzędu przez organy administracji publicznej swojej właściwości rzeczowej, która w przypadku uznania się niewłaściwym w sprawie, obliguje do niezwłocznego przekazania materiałów w drodze postanowienia organowi właściwemu. W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazał, że nie można bezkrytycznie opierać stanowiska w przedmiocie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, jak to uczyniły skarżone organy, na nie zweryfikowanych twierdzeniach zawartych w postanowieniu Wójta Gminy S. (po części stanowisku Rady Gminy) w sytuacji, gdy nie przeprowadziły one żadnego postępowania wyjaśniającego, łącznie z niezbędną wizją lokalną na działce nr. [....] w S. , jak również nie przedstawiono żadnych dokumentów na poparcie twierdzenia o rzekomej powadze rzeczy osądzonej w postaci rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego. Z obrazą procedury związane jest również naruszenie obowiązku przestrzegania z urzędu właściwości rzeczowej oraz postępowania w przypadku uznania się niewłaściwym w sprawie, co zupełnie uszło uwadze zarówno organowi l jak i II instancji, a przecież z tego faktu wywodzą one swoje zbieżne stanowiska. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżone postanowienie organu II instancji, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, podlegają uchyleniu, gdyż naruszają art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wprost wynika z uzasadnień postanowień organów obu instancji oraz akt sprawy, organy te po otrzymaniu wniosku A.J. o wszczęcie postępowania, w którym wskazywał on na bezprawną zmianę zagospodarowania terenu działki nr [....] w S. oraz domagał się wstrzymania nielegalnego użytkowania terenu i likwidacji składu opału i materiałów, w tym ze względu na naruszenie przepisów co do ochrony środowiska, nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w tym względzie - w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie stanu zagospodarowania w/w działki w zakresie zarówno kwestii nielegalnego składu jak i ochrony środowiska. Dla zidentyfikowania podniesionego we wniosku problemu koniecznym było co najmniej dokonanie sprawdzenia co znajduje się na przedmiotowej działce. Jednak skarżone organy wprost jedynie oparły się na wyrażanych przez inne organy negatywnych ocenach co do żądań wnioskodawcy, zresztą przytoczonych przez samego wnioskodawcę, z którymi on się nie zgadzał – tj. Rady Gminy Siepraw i nadzoru budowlanego. Powyższe działania zarówno Wójta Gminy S. , jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. sprowadzające się jedynie do analizy pism złożonych przez skarżącego, bez zbadania stanu zagospodarowania działki, są całkowicie niewystarczające dla wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Całkowicie błędne są również rozstrzygnięcia obu skarżonych organów w zakresie odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o stwierdzenie braku kompetencji do wydania decyzji ze względu na kognicję innego organu. W takiej sytuacji organ obowiązany jest do przekazania sprawy wg właściwości rzeczowej, co wprost wynika z art. 65 § 1 kpa, który zawiera dokładne wskazania co do postępowania w takich okolicznościach. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny kierować się powyższymi wskazaniami Sądu, tj. wyjaśnić i ustalić stan faktyczny sprawy i dopiero w oparciu o takie ustalenia, dokonać rozstrzygnięcia. Dopiero zaś w przypadku braku właściwości rzeczowej zastosować wymogi wynikające z art. 65 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.