II SA/Kr 462/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz (del.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z dnia [...] - wydaną po rozpatrzeniu sprawy budynku mieszkalnego wybudowanego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu technicznego - udzielił B.Z. i E.Z. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową wybudowanego w R. przy .......w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia ......01.1989 r. znak: ....wydane przez Naczelnika Miasta i Gminy R. Decyzja ta zapadła na podstawie art. 42 ust. l i ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 póz. 229), art. 80 ust 2. pkt l, art. 81 ust 1 w związku z art. 83 ust 1 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 póz. 2016) oraz art. 104 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołał się Burmistrz Miasta R. podnosząc, że jest ona sprzeczna z obowiązującym do końca 2003 r. planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Według planu teren ten był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, a dokonana przez organ nadzoru budowlanego interpretacja zapisów planu jest bezprawna, bowiem nie posiada on kompetencji do zmiany ustaleń planu. Postanowieniem z dnia [....] ......... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność odwołania Burmistrza Miasta R. na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji wskazał, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało złożone z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Jedną z przyczyn podmiotowych powodujących niedopuszczalność odwołania jest brak legitymacji do wniesienia środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 127 § l k.p.a. odwołanie może wnieść tylko strona. W postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Sygn. akt II SA/Kr 462/06 Budowlanego w N. stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są B.Z. i E.Z. . Urząd Miasta R. otrzymał wymienioną decyzję do wiadomości zgodnie z odpowiednim zastosowaniem przepisu art. 59 ust. 6 aktualnie obowiązującego prawa budowlanego, zatem Burmistrz Miasta R. nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania. Z tych powodów należało na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania złożonego przez Burmistrza Miasta R. Postanowienie ...... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Burmistrz Miasta R. wnosząc o jego uchylenie jako naruszającego prawo i interes prawny gminy R. W uzasadnieniu skargi Burmistrz podniósł, że wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. , ponieważ jako organ administracji podejmuje działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która w sposób rażący narusza porządek prawny. W odpowiedzi na skargę ...... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślił, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przymiot strony posiada jedynie inwestor. Jest to szczególna regulacja w stosunku do unormowania zawartego w art. 28 k.p.a. Tym samym po stronie Gminy R. istniał niewątpliwy brak legitymacji odwoławczej, który miał charakter obiektywny i nie wiązał się z oceną interesu prawnego strony skarżącej. Z tego względu stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. było zasadne i zgodne z przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sygn. akt II SA/Kr 462/06 W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia uprawnienia Burmistrza Miasta R. do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie art. 59 ust. 7 prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten wszedł w życie 11 lipca 2003 r. i nie ma zastosowania do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed tą datą. Do tych postępowań stosuje się przepisy dotychczasowe, co oznacza, że krąg stron ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Burmistrz Miasta R. nie ma legitymacji do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony ani w aktualnie obowiązującym, ani w poprzednim stanie prawnym. Nie jest bowiem inwestorem i nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy. Jak wynika z decyzji l instancji rozstrzygnięcie to doręczono mu jedynie do wiadomości, nie traktując go jako stronę. W odwołaniu Burmistrz wnosi szereg zastrzeżeń do wydanej decyzji, jednakże nie wyjaśnia w żaden sposób dlaczego uważa się za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego. W skardze do sądu wywodzi, że reprezentuje interes prawny Gminy R. , a ponadto jako organ administracji ma obowiązek podejmowania działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny. Argumenty te nie mogą zostać uwzględnione. Pierwszy z nich prowadziłby do wniosku, że gmina jest stroną wszelkich postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, a dotyczących obiektów budowlanych znajdujących się na jej terenie. Jest to zbyt szerokie rozumienie interesu prawnego gminy. Nie można również podzielić drugiego argumentu strony skarżącej. Organy administracji działają wyłącznie na podstawie i w granicach kompetencji przyznanych im przepisami prawa, żaden zaś przepis nie przyznaje im generalnego uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze rzecznika interesu publicznego. Postępowanie, w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję, toczy się przed organami nadzoru budowlanego. Burmistrz może w takim postępowaniu występować w charakterze strony wyłącznie jako organ osoby prawnej - gminy, nie może natomiast powoływać się na swoje władcze uprawnienia i z faktu bycia organem administracji publicznej wyprowadzać uprawnienia do występowania w charakterze strony. Sygn. akt II SA/Kr 462/06 Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że słusznie odmówiono skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu, w którym wydano zaskarżone postanowienie. ..... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł się więc na prawidłowej przesłance, jednakże naruszył przepisy postępowania wydając rozstrzygnięcie na podstawie przepisu art. 134 w zw. z art. 123 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119) orzekł, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. II OSK 942/05 (ONSAiWSA 2007/2/50). Wydanie w tej sytuacji postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.