II SA/Kr 462/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie WSA Magda Froncisz WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. i A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 1 grudnia 2025r. znak SKO-ZP-415-336/25 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 1 grudnia 2025 r. nr SKO-ZP-415-366/25, po rozpoznaniu zażalenia J. K. i A. K., utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Rabki-Zdroju z dnia 5 listopada 2025 r. nr AGZ.6730.246.2025 orzekające o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku rekreacji indywidualnej na działkach nr [...] i [...] w R. , do dnia 4 marca 2027 r. Z akt sprawy wynika, że w opinii organów obu instancji zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania wszczętego na wniosek J. K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, zwanej dalej: u.p.z.p.). Zdaniem organów, wnioskowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Rdzawka procedowanego na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju nr VI/39/19 z dnia 18 marca 2019 r. Według ustaleń projektu tego planu, teren ten położony jest w obszarze oznaczonym symbolem 158.ZL, na którym funkcja podstawowa została określona jako tereny lasów. Ponadto uchwalenie planu miejscowego przewiduje się na termin wcześniejszy, niż okres, na który zawieszono postępowanie. W skardze od powyższego postanowienia zarzucono naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że teren inwestycji ma charakter leśny, podczas gdy w 2024 roku dokonano jego formalnego odlesienia oraz orzekanie w oparciu o niepełny materiał dowodowy, podczas gdy w treści zażalenia znajdowały się informacje o dokonanym w 2024 roku odlesieniu przedmiotowej działki, co oznacza, że projekt planu miejscowego przewidujący w tym miejscu tereny leśne stał się nieaktualny i nie może stanowić wiarygodnej podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p.; 2. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, polegające na działaniu bez dostatecznej podstawy faktycznej oraz przyjęcie, że teren jest leśny, gdy został odlesiony, co prowadzi do arbitralnego ograniczenia prawa do zabudowy; 3. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywatela do organów państwa, objawiający się długotrwałym blokowaniem inwestycji; 4. art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania, polegające na tym, że organ nie wyjaśnił stronie zasadności przesłanek, którymi się kierował, ignorując dowody świadczące o zmianie charakteru gruntu z leśnego na budowlany (odlesiony); 5. art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania i wnikliwości działania organów, co przejawia się w nieuzasadnionym akceptowaniu przez organ zwłoki w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy przez organ I instancji, który zamiast procedować wniosek w oparciu o aktualny stan prawny gruntu, posługuje się instytucją zawieszenia postępowania jako narzędziem do długotrwałego wstrzymania procesu inwestycyjnego; 6. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, polegające na jedynie pozornym przeprowadzeniu kontroli przez organ, które ograniczyło się do powielenia argumentacji Burmistrza, pomijając nowe fakty przedstawione w zażaleniu; art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a. poprzez nienależyte i lakoniczne uzasadnienie postanowienia, polegające na braku merytorycznego odniesienia się do treści zażalenia dotyczącej odlesienia terenu oraz braku wyjaśnienia, dlaczego organ przedkłada "projekt planu" nad aktualny stan prawny nieruchomości; 8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie przez organ funkcji kontrolnej i ograniczenie się jedynie do powielania argumentacji organu I instancji, przy jednoczesnym zaniechaniu własnych ustaleń w zakresie aktualnego stanu faktycznego nieruchomości, tj. faktu jej odlesienia, co doprowadziło do bezzasadnego utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia; 9. art. 62 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że samo prowadzenie prac nad projektem planu miejscowego daje organowi nieograniczoną swobodę w zawieszaniu postępowania o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy: • zawieszenie ma charakter fakultatywny ("organ może"), co nakłada na organ obowiązek wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, czego w niniejszej sprawie nie dokonano; • projekt planu przewidujący zalesienie terenu jest sprzeczny z aktualnym stanem prawnym nieruchomości (dokonanym w 2024 roku odlesieniem), co czyni planistyczne założenie organu nierealnymi i nieuzasadnionymi; 2) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie prawa do zagospodarowania terenu, do którego każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, polegające na nieuzasadnionym wstrzymaniu procesu inwestycyjnego w oparciu o nieaktualne przesłanki planistyczne; 3) art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady ochrony prawa własności, wynikające z obarczenia skarżących negatywnymi skutkami długotrwałego procesu planistycznego gminy, co w praktyce prowadzi do nieproporcjonalnego i bezzasadnego "zamrożenia" możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej aktualnym (odlesionym) statusem. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym postanowieniem organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026, poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z dyspozycją art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 II OSK 2685/15 "konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu". Swoje stanowisko NSA uzasadnia faktem, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Zasadą powinno być zatem, że kształtowanie ładu przestrzennego dokonuje się poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r. II SA/Łd 131/17 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2024 r., II SA/Kr 127/24, z dnia 27 października 2017 r., II SA/Kr 1079/17, oraz w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r. II SA/Kr 1149/22, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 maja 2018 r. II SA/Po 6/18. Poglądy te w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego gminy, instrumentem jej polityki przestrzennej. Akt ten stanowi powszechnie na danym obszarze obowiązujące prawo, które ten ład kształtuje - wyznacza urbanistyczne ramy, w jakich na tym obszarze można dokonać zainwestowania. Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydawane są jedynie wtedy, gdy na danym obszarze plan miejscowy nie obowiązuje. Przepisy ustawy preferują ustalenia przestrzenne dokonywane kompleksowo, w akcie stanowiącym akt prawa miejscowego, w stosunku do tych dokonywanych w decyzjach administracyjnych. Konsekwencją tego jest regulacja zamieszczona w art. 62 ustawy. Zawieszenie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy ma służyć pewnemu celowi. Celem tym jest ochrona danego obszaru przed zainwestowaniem niezgodnym z zamiarem prawodawcy lokalnego i już na etapie poprzedzającym przystąpienie do uchwalania planu, a także w trakcie jego procedowania. Nie miała zatem racji strona skarżąca zarzucając organom naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., czy art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie istotnych okoliczności sprawy. Wbrew powyższym zarzutom, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia fakty zostały prawidłowo ustalone. Analiza treści procedowanej na dzień zawieszenia uchwały wskazała, że jest ona sprzeczna z planowanym przez skarżących zamierzeniem budowlanym. Inwestycja ma bowiem polegać na realizacji budynku mieszkalnego na terenie, który zgodnie z projektem planu miejscowego, oznaczony jest jako teren leśny. W obliczu powyższej niezgodności, zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest uzasadnione, a na powyższą ocenę nie wpływa fakt, że w 2004 r. strona skarżąca dokonała "formalnego odlesienia" działki, przez co strona zapewne rozumiała uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U.2024.82 ze zm.). Wbrew zarzutom skargi uzyskanie takiej decyzji nie sprawia, że projekt planu miejscowego przewidujący w tym miejscu tereny leśne stał się nieaktualny, bezprzedmiotowy, czy też sprzeczny z aktualnym stanem prawnym nieruchomości, jak twierdzono w uzasadnieniu skargi. Projekt jest nadal aktualny i procedowany, odrębną kwestią jest natomiast jego prawidłowość i zgodność z przepisami, w tym konstytuującymi granice władztwa planistycznego, co jednak nie podlega ocenie w granicach niniejszej sprawy. W efekcie, pomimo uzyskanej przez skarżących decyzji zezwalającej na wykorzystanie terenu inwestycji na cele nieleśne, procedura planistyczna jest nadal w toku, co w świetle przepisów daje wystarczającą podstawę do zawieszenia postępowania. W tym miejscu warto zaznaczyć, że zawieszenie nie ma charakteru bezterminowego. Jeżeli w terminie 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy miejscowy plan nie zostanie uchwalony, zainicjowane przez skarżących postępowanie zostanie podjęte. W skardze zarzucano, że w związku z zawieszeniem postępowania ograniczono możliwość wykonywania prawa własności nieruchomości. W odpowiedzi należy podkreślić, że choć prawo własności jest chronione konstytucyjnie i stanowi jedną z podstawowych wartości, to nie jest uprawnieniem nieograniczonym. Podlega ono restrykcjom wynikającym z różnorakich ustaw, a jedną z nich są przepisy ustawy Prawo budowlane, które dopuszczają zabudowę wyłącznie w przypadku zgodności planowanej inwestycji z planistycznym przeznaczeniem terenu. Dopuszczalną ustawowo formą ograniczenia prawa własności jest również zawieszenie postępowania zmierzającego do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, powodujące odroczenie planowanej inwestycji budowlanej. Finalnie, w odpowiedzi na zarzuty skargi należy wskazać, że choć zawieszenie postępowania wstrzymuje jego bieg i oddala w czasie wydanie końcowego rozstrzygnięcia, to w omawianym przypadku ma podstawę ustawową i nie świadczy o długotrwałym blokowaniu inwestycji, czy naruszeniu zaufania obywatela do organów państwa. W świetle procedowanej uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz dbałości o porządek planistyczny, który ma nadrzędną wartość w stosunku do indywidualnych zamierzeń inwestycyjnych strony skarżącej. Natomiast fakt, że Kolegium w całości podzieliło stanowisko organu I instancji nie świadczy o nienależytej kontroli, czy też naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.