II SA/Kr 463/21

Dnia 14 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] M. S. sprawy ze skargi M. R. i B. R. na postanowienie Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 2021 roku, znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. postanowieniem nr [...] z dnia 23 grudnia 2020 r. znak: [...] nałożył na zobowiązanych - M. R. i B. R. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia ich do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 27 czerwca 2018 r. nr [...], a wynikającego z decyzji PINB nr [...] z dnia 30 grudnia 2016 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej: MWINB) nr [...] z dnia 13 czerwca 2017 r. znak: [...] W/w decyzją nakazano inwestorom B. i M. R. dokonać rozbiórki budynku garażowego o wymiarach wynoszących w rzucie poziomym 2,70 x 6,40m, dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w B. D.. Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt: II SA/Kr 1060/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o oddaleniu skargi B. R. i M. R. na w/w decyzję MWINB. Powodem rozstrzygnięcia było ustalenie w wyniku czynności kontrolnych w dniu 9 stycznia 2018 r., że obowiązek wynikający z decyzji PINB nr [...], nie został wykonany. PINB upomnieniami z dnia 15 stycznia 2018 r. znak: [...] o nr [...] i [...] wezwał inwestorów do wykonania w/w obowiązku rozbiórki. PINB zastrzegł przy tym, że w razie niewykonania obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 2 lutego 2018 r. PINB ponownie przeprowadził czynności kontrolne w terenie, w wyniku których ustalono, że ciążący na B. R. i M. R. obowiązek rozbiórki budynku garażowego nie został wykonany. W dniu 27 czerwca 2018 r. PINB wystawił wobec nich tytuł wykonawczy nr [...], wszczynając postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 31 lipca 2018 r. zobowiązani - B. R. i M. R. zgłosili zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie w/w tytułu wykonawczego. Po rozpatrzeniu w/w środka zaskarżenia, PINB postanowieniem nr [...] z dnia 22 sierpnia 2018 r. znak: [...] orzekł o nieuwzględnieniu zarzutów. Po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanych MWINB postanowieniem nr [...] z dnia 21 sierpnia 2019 r. znak; [...] utrzymał w mocy w/w postanowienie PINB. Nadto w związku z wnioskiem złożonym przez B. R. i M. R. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją MWINB nr [...] z dnia 13 czerwca 2017 r. znak: [...], MWINB decyzją nr [...] z dnia 18 czerwca 2018 r. znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2018 r. znak: [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji MWINB nr [...] z dnia 13 czerwca 2017 r. znak: [...] Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2451/18 WSA w Warszawie oddalił skargę na w/w decyzje GINB z dnia 17 sierpnia 2018 r. znak: [...] Po rozpoznaniu zaś wniosku zobowiązanych o wstrzymanie egzekucji, skierowanego do Wojewody [...], organ ten wydał w dniu 22 października 2018 r. decyzję znak: [...], którą orzekł o wstrzymaniu do dnia 29 października 2020 r. egzekucji administracyjnej prowadzonej przez PINB na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 27 czerwca 2018 r. nr [...]. Na postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia 23 grudnia 2020 r. znak: [...] zażalenie złożyli zobowiązani, podnosząc naruszenie przepisów postępowania poprzez nieustalenie daty zakończenia budowy wiaty garażowe, w konsekwencji nieprzeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, nadto nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu prywatnego skarżących. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 1 marca 2021r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podkreślono, iż w przedmiotowej sprawie podstawę ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia stanowi art. 121 § 5 upea, stosowany w przypadku rozbiórki budynku lub jego części. Z sentencji w/w decyzji PINB wprost wynika bowiem, że obowiązkiem rozbiórki objęty jest budynek garażowy. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż podlegający rozbiórce obiekt spełnia wymogi pozwalające zakwalifikować go jako budynek, zgodnie z definicją budynku zawartą w przepisach prawa budowlanego (art. 3 pkt 2), i nie stanowi wiaty. Zatem grzywna w celu przymuszenia do rozebrania tego budynku powinna być określona zgodnie żart. 121 § 5 upea, jako iloczyn powierzchni zabudowy objętego nakazem przymusowej rozbiórki budynku i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W rozstrzygnięciu skarżonego postanowienia PINB jako podstawę prawną ustalenia wysokości grzywny prawidłowo więc podał art. 121 § 5 upea, a w uzasadnieniu w/w postanowienia wskazał sposób wyliczenia wysokości nałożonej na zobowiązanych grzywny, zgodny z brzmieniem w/w przepisu. W zaskarżonym postanowieniu PINB prawidłowo przyjął do wyliczenia tej grzywny obowiązujący w chwili orzekania przez PINB Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 listopada 2020 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2020 r. (Dz. U. GUS z 2020 r. póz. 51), zgodnie z którym cena l m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2020 r. wyniosła 4987 zł. Odnośnie drugiego z elementów, niezbędnego do ustalenia przez organ egzekucyjny wysokości grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 121 § 5 upea, tj. powierzchni zabudowy, wymiary i powierzchnia zabudowy podlegającego rozbiórce budynku wynikają wprost z sentencji i uzasadnienia decyzji PINB nr [...] z dnia 30 grudnia 2016 r. znak: [...] Budynek garażowy, będący przedmiotem rozbiórki, ma wymiary w rzucie poziomym 2,70 m na 6,40 m, co daje powierzchnię zabudowy równą 17,28 m2. Biorąc pod uwagę w/w powierzchnię zabudowy przedmiotowego budynku oraz cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2020 r. obowiązującą w chwili orzekania przez PINB, tj. 4987 zł, PINB prawidłowo dokonał wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia: 17,28 m2 x 1/5 x 4987 zł/m2 = 17 235,07 zł. Rozpatrując zażalenie na postanowienie PINB nr [...] z dnia 23 grudnia 2020 r. znak: [...] Organ działa jako organ odwoławczy i wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o aktualny stan prawny. W aktualnym zaś stanie prawnym cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Komunikacie z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie ceny l m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2020 r. wynosi 5012 zł (Dz. U. GUS z 202 1 r. póz. 9). Przy uwzględnieniu powierzchni zabudowy podlegającego rozbiórce budynku 5 w/w ceny wysokość grzywny w celu przymuszenia, wyliczona na podstawie art. 121 § 5 upea, wynosi: 17321,47 zł (17,28 m2 x 1/5 x 5012 zł/ m2). Z porównania kwoty grzywny nałożonej zaskarżonym postanowieniem - 17 235,07 zł oraz wyliczonej przez tut. Organ wartości - 17321,47 zł wynika, że wyliczona przez Organ grzywna jest wyższa. Organ odwoławczy, będąc związany zakazem orzekania na niekorzyść (art. 139 kpa), nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym postanowieniu w taki sposób, że byłoby ono niekorzystne dla wnoszącego zażalenie. Skarżone postanowienie PINB zawiera wymagane zgodnie z art. 122 § 2 pkt 1 i 2 upea wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Co do kwalifikacji obiektu podlegającego rozbiórce, kwestia kwalifikacji tego obiektu została ostatecznie przesądzona w toku postępowania administracyjnego, a zobowiązani zmierzają w ten sposób w istocie do kwestionowania przebiegu i wyniku postępowania administracyjnego zakończonego egzekwowaną decyzją PINB nr [...] z dnia 30 grudnia 2016 r. znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją MWINB nr [...] z dnia 13 czerwca 2017 r. znak: [...], oraz postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na w/w decyzje, zakończonego prawomocnie wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt: II SA/Kr 1060/17. W postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie ustawy Prawo budowlane. Ewentualna wadliwość może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej, nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego. Powyższe wynika wprost z treści art. 29 § 1 upea. Organy działające już na etapie wykonania decyzji w ramach wyznaczonych przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mogą oceniać zasadności egzekwowanego obowiązku ani prawidłowości toku postępowania administracyjnego, w którym obowiązek ten został orzeczony, ani toku postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie. Zgodnie z art. 29 § l zd. 2 upea organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego, nie jest ich kontynuacją. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt: II SA/Kr 1204/16). MWINB podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt: II OSK 2539/14, że art. 29 § 1 upea nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. R. i B. R., powtarzając argumentację zawartą w zażaleniu, iż sporny obiekt nie stanowił budynku garażowego lecz wiatę garażową, składającą się z kilku arkuszy blachy, decyzje będące podstawą nałożenia obowiązku rozbiórki były niezasadne, co jest krzywdzące dla skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Sąd w przypadku nieuwzględnienia skargi, oddala ją. W oparciu o art. 119 pkt 3 p.p.s.a. niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. Brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny. Skarga nie jest zasadna. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, Sąd uznał za niebudzącą zastrzeżeń zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. W szczególności właściwie została zastosowana wysokość grzywny, która mieści się w granicach wyznaczonych treścią art. 121 § 5 u.p.e.a., jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zatem zebrany w toku postępowania egzekucyjnego materiał dowodowy był wystarczający do zastosowania tego środka egzekucyjnego. Uczyniono zadość wymogom art. 7 § 1 u.p.e.a. stosując środek egzekucyjny przewidziany w ustawie, dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego i zasadę celowości i najmniejszej uciążliwości stosowanego środka. Zastosowany środek prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Zatem grzywna nałożona skarżonym postanowieniem nie jest ustalona w sposób dowolny, jej wysokość wynika z przepisów upea, została też nałożona zgodnie z zasadami określonymi w ustawie, a jej wysokość została uzasadniona w zaskarżonym rozstrzygnięciu, nie ma też możliwości jej miarkowania. W postanowieniu organu egzekucyjnego zawarte są wszystkie wymagane elementy, w tym również wezwanie do uiszczenia grzywny oraz sposób i termin jej zapłaty. Niezasadne są również zarzuty dotyczące braku podstaw do zastosowania środka w postaci grzywny w odniesieniu do zakwestionowania decyzji rozbiórkowej. Zgodnie z art. 29 § 1 upea organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest zatem dopuszczalna weryfikacja prawidłowości czy też zasadności nałożonego obowiązku. Nie mogą być badane kwestie przesądzone w decyzji określającej przedmiot nałożonego na stronę obowiązku, w tym także jej celowości i zasadności. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji. Ewentualna wadliwość decyzji, może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej - nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można zatem łączyć postępowania egzekucyjnego ze zwykłymi trybami postępowania administracyjnego, prowadząc de facto do ponownego badania w dodatkowym nieprzewidzianym trybie nadzwyczajnym, legalności nałożonego obowiązku. Organ w postępowaniu egzekucyjnym ma obowiązek doprowadzić do wykonania obowiązku przy pomocy określonych w ustawie środków. Badanie, o którym mowa w w/w przepisie obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Sporna natomiast decyzja PINB, z której wynika egzekwowany obowiązek pozostaje w obrocie prawnym, również przeprowadzone na wniosek skarżących tryby nadzwyczajne nie doprowadziły do jej wyeliminowania z obrotu. W postępowaniu egzekucyjnym nie ma więc możliwości negowania nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie ustawy Prawo budowlane. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej. Organy działające już na etapie wykonania decyzji w ramach wyznaczonych przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mogą oceniać zasadności egzekwowanego obowiązku ani prawidłowości toku postępowania administracyjnego, w którym obowiązek ten został orzeczony, ani toku postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt: II SA/Kr 1204/16). Nadto z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanych takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W ustalonym, w niniejszej sprawie stanie faktycznym i prawnym, organ zobligowany był zatem do podjęcia określonych w ustawie środków egzekucyjnych, celem doprowadzenie do wykonania obowiązku. Również co istotne w świetle treści argumentacji skarżących o ich pokrzywdzeniu, dobrowolne wykonanie obowiązku rozbiórkowego powoduje, że grzywna w celu przymuszenia nie podlega ściągnięciu, ściągnięta zwrotowi pod pewnymi warunkami, nawet w całości. Grzywna nie ma charakteru sankcji pieniężnej w formie kary, lecz środka w celu przymuszenia do wykonania nałożonego ostateczną decyzją obowiązku. Wobec tego Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, oddalając skargę.