II SA/Kr 464/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [ ] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego J.R. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2006r. znak: [...] Burmistrz M. Z. - na wniosek z dnia [...].03.2005r. R.P. - na podstawie art. 104 i 107 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), ustalił warunki zabudowy działek nr [...], [...] i [...] w obr. [...] m. Z. - na cele realizacji budynku rekreacyjne- wypoczynkowego. Zgodnie z załączoną do decyzji koncepcją projektowany budynek ma być obiektem parterowym z dodatkową kondygnacją użytkową w kubaturze dachu oraz podpiwniczeniem garażowym. W uzasadnieniu organ podał, że Gmina Miasto Z. od dnia [...] 2004r. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy zawierał niezbędne dane wyszczególnione w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002r. Nr 179, poz. 1490). Organ wskazał, że obszar zainwestowania, jest zgodny z przepisami odrębnymi, i umożliwia realizację zamierzonej inwestycji zgodnie z wnioskiem. Obszar analizy obejmuje teren charakteryzujący się zabudową zróżnicowaną w skali, formie lecz w większości o zbliżonej funkcji. Obszar posiada wystarczający układ komunikacyjny zapewniający odpowiednią dostępność do obiektów. Planowana inwestycja nawiązuje do obecnego zainwestowania, wprowadzając kontynuację systemu zabudowy. Na podstawie materiałów geodezyjnych oraz wizji w terenie ustalono m.in., że z analizy funkcji wynika, że zabudowa usługowa- usługi turystyczne nie będzie kolidować z funkcją obiektów zlokalizowanych w granicach obszaru analizowanego, gdzie zabudowa związana ze świadczeniem usług turystycznych występuje. Spełniony jest wymóg zabudowy na sąsiedniej działce, dostępu do drogi publicznej, wystarczalności istniejącego i projektowanego uzbrojenia terenu - zapewniono dostawę wody oraz odbiór ścieków (Porozumienie zawarte ze Sp. z o.o.) oraz przyłączenie projektowanego budynku do sieci energetycznej (Warunki przyłączenia A. Spółka Akcyjna w K. - Rejon Dystrybucji Z.). Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, ponieważ posiada oznaczenie użytku gruntowego: dz nr ew.[...] obr. [...] dz nr ew. [...]obr. [...], dz nr ew. [...]obr. [...]. Teren ten w miejscowym planie ogólnym z 1994 r. stanowił tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności –[...]. Na podstawie art. 53 ust. 4, pkt: 4, 5, 6 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niniejszą decyzja posiada stosowne uzgodnienia, a sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy zostało powierzone osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia. Zbiorowe odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E.U. , J.R. , K.G.-S. , B.B. , a także J. i Z.N. , M.S. , A. .G.-G. K.B. , E.G.-R. , Z.M. , J.G.-R. zam. ul. [...] i J.G.-R. zam. ul. [...], domagając się uchylenia decyzji w całości, przeprowadzenia wizji lokalnej i ustalenia czy są możliwości techniczne dla istniejącej drogi oraz zaliczenia do dowodów w sprawie dokumentów świadczących o samowoli budowlanej wnioskodawczyni. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazywali też na kwestie: sposobu odwodnienia działki wnioskodawczyni, niedostosowanie [...] do ciężkiego transportu, samowoli budowlanej, której już raz dopuściła się wnioskodawczyni i to w obszarze chronionego krajobrazu. Decyzją z dnia [...] 2006r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze w zakresie odwołań J. i Z.N. , M.S. , A.G-.G. , K.B. , E.G.-R. , Z.M. , J.G.-R. i J.G.-R. , uznając, że osoby te nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Rozpatrując pozostałe odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2006r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał decyzję organu l instancji za prawidłową i wskazał, że nie ma znaczenia dla sprawy fakt prowadzenia na nieruchomości wnioskodawczyni robót budowlanych prowadzonych - jak wywodzą skarżący - bez wymaganego pozwolenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że odwodnienie działki (odprowadzanie wód opadowych) stanowi problem techniczny w ramach projektu budowlanego i zagospodarowania działki. Kwestia ta winna być rozwiązana z zachowaniem § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosowny zapis w tej mierze zawarty jest w pkt IX.2 rozpatrywanej decyzji. W odniesieniu do obecnie niewłaściwego odprowadzania wód opadowych z działki wnioskodawcy (do kanalizacji sanitarnej - jak twierdzą skarżący ) - zainteresowani mogą zwrócić się do zarządcy kanalizacji oraz organu nadzoru budowlanego, gdyż obejmuje to zakres niewłaściwego użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast dopuszczenie na drodze publicznej ruchu pojazdów o masie całkowitej do 3,5 t zostało zastrzeżone w pkt VI. l decyzji i jest warunkiem wiążącym inwestora w trakcie realizacji inwestycji. Nie jest w pełni zrozumiały zarzut, że "Droga do R. nie posiadała do tej pory takich budynków, jaki chce wznieść p. P. ", gdyż wyniki analizy (Tabela - K. [...]) dowodzą, że w analizowanym sąsiedztwie projektowanej inwestycji znajduje się co najmniej [...] budynków o zbliżonej lub większej kubaturze, a także liczbie kondygnacji od 3 do 5 podczas gdy projektowany budynek jedynie długością będzie odbiegał od przeciętnego otoczenia ([...] m), co jednakże przy jego w istocie parterowej formie z poddaszem nie powinno stanowić zauważalnego kontrastu. W kwestii ochrony krajobrazowej wypowiedział się ostatecznie Wojewoda którego postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Ministra Środowiska. W świetle zgromadzonych dowodów w sprawie - Kolegium nie znalazło uzasadnienia dla organizowania "wizji lokalnej z udziałem wszystkich mieszkańców [...] , zwłaszcza że w postępowaniu pierwszej instancji została zgromadzona dokumentacja fotograficzna ponad 30-tu budynków w sąsiedztwie lokalizacji, a skarżący nie wyrażając zgody na takie warunki "zabudowy" nie wskazali w istocie jakie przepisy zostały naruszone w problematyce ochrony "dóbr osobistych i dóbr publicznych" Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J.R. , E.U. , K.G.-S. , B.B. , M.S. , Z.N. , J.G.-R. zamieszkały w Z. przy ul. [...] A.G.-G. , Z.R.-M. , K.B. , E.G.-R. i J.G.-R. zamieszkały w Z. przy ul. [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji, które - w ich ocenie naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem skarżących, ulica [...], przy której położona jest przedmiotowa działka nie posiada właściwych, określonych w wymienionych rozporządzeniach parametrów .Nadto - stan techniczny tej ulicy nie pozwala na ciężki transport (nie więcej niż 3,5t), który będzie wykorzystany dla celów budowy, a także nie odpowiada wymaganiom dla dróg pożarowych (szerokość jezdni to poniżej 3m). Skarżący wskazali, że [...] może służyć wyłącznie istniejącym domom jednorodzinnym, natomiast nie może przy niej powstać projektowany budynek apartamentowy. Nadto zarzucili, że rozporządzenie MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 roku ogłoszone w Dz.U. z 11 lipca 2003 roku , w § 12 pkt 1 nakłada obowiązek istnienia minimalnej szerokości drogi pożarowej to 3,5 m. Prawomocnym postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2008r. skargi E.U. , K.G.-S. , B.B. M.S. , Z.N. , J.G.-R. zamieszkałego w Z. przy ul. [...],A. .G.-G. , Z.R.-M. , K.B. , E.G.-R. i J.G. –R. zamieszkałego w Z. przy ul. [...], zostały odrzucone. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, a w uzasadnieniu podtrzymało twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lit. "c"). Skarga jest uzasadniona. Sąd dokonując legalności zaskarżonej decyzji , jak też decyzji organu l instancji, w oparciu o wyżej określone zasady, uznał, że decyzje te naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze należy wskazać, że organ rozpatrując wniosek inwestora powinien zbadać czy spełnia on wszystkie wymogi z art. 52 ust.2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc czy jest on kompletny. Organ administracji pomimo wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku nie zauważył, że wniosek nadal jest niekompletny , ponieważ nie zawiera rysunku określającego planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy. Organ l instancji pismem z dnia [...] 04.2005r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i pomimo zwrotnych relacji poczty, że S.G.S. i F.G. "zmarli", prowadził dalej postępowanie nie ustalając ich następców prawnych, a więc krąg stron postępowania był niepełny. Z akt administracyjnych wynika też, że współwłaściciele nieruchomości nr [...] M.G.J. , W.J. i H.K. nie brali w ogóle udziału w tym postępowaniu, mimo że zostali oni uznani za strony postępowania i istotnie są stronami. Ponadto R.G.S. nie odebrał decyzji organu II instancji, ponieważ z relacji poczty wynikało iż "zmarł", a organ nie ustalał jego następców prawnych. A zatem organy naruszyły jedną z podstawowych zasad ogólnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego tj. zasadę czynnego udziału wszystkich stron w postępowaniu, o której mowa w art. 10. k.p.a. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową stanowiącą podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania na wniosek strony, o której mowa w art. 145§ 1 pkt.4 k.p.a. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Z akt sprawy wynika, że projekt ten (.k.[...] akt adm.) nie jest o ogóle podpisany , więc nie wiadomo od kogo pochodzi , poza tym zawiera prawdopodobnie braki skoro nie ma w nim punktów VI i VII. Taki projekt decyzji o "wz" nie mógł też stanowić podstawy do uzgodnień z innymi organami. Na podstawie art. 53 ust. 4 i 5 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinna być poprzedzona uzgodnieniami dokonywanymi w trybie art. 106 § 4 k.p.a., ze wskazanymi tam szczegółowo organami administracji. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne na wskutek wniosku strony. Organ ten przekazuje projekt decyzji o wz sporządzony przez uprawnioną osobę, przy czym projekt ten winien być w stanie kompletnym wraz z załącznikami stanowiącymi integralną część decyzji. Projekt decyzji o wz nie zawiera żadnych załączników , nie wiadomo przez kogo został sporządzony, brakuje w nim punktów VI i VII, więc nie mógł tym samym stanowić podstawy do rzetelnego zajęcia stanowiska przez inne uzgadniające organy. Poza tym, organ l instancji w kwestii wydanych uzgodnień nie zachował trybu o jakim mowa w art. 106 k.p.a. W myśl art. 106 § 2 k.p.a. organ załatwiający sprawę, gdy zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę, a zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a. ). Tymczasem organ l instancji nie doręczał prawie wszystkim stronom postępowania wydanych w toku postępowania postanowień uzgadniających, ( za wyjątkiem Urzędu Ochrony Zbytków w Z. ). Strony te nie miały więc możliwości zapoznania się z treścią tych uzgodnień, tym samym nie miały możliwości obrony swoich praw i złożenia ewentualnych zażaleń na wydawane postanowienia uzgadniające. Organy więc naruszyły przepis art. 10 § 1 k.p.a. To uchybienie stanowi już wystarczającą podstawę uzasadniającą potrzebę uchylenia decyzji organu l instancji- ( podobne stanowisko: wyrok WSA 21.10. 2005r., syg. IV SAM/a 1103/05 LEX 198857). Stosownie do art.53 ust.3 w zw. z art.64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) właściwy do wydania warunków zabudowy organ zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków , o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, zwanej dalej analizą . Analizę taką sporządza uprawniona osoba ( art. 60 ust. 4 ustawy ). W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozp. Ministra Infrastruktury w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza granice obszaru analizowanego na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie wz, nie mniej niż 50 m . W aktach sprawy brak jest załącznika do decyzji organu I instancji stanowiącego jego integralną część z taką właśnie analizą . Na k. [...]znajduje się jakiś rysunek z granicą obszaru analizowanego nie wiadomo przez kogo sporządzony, bez podpisu, który nie wyznacza prawidłowo obszaru analizowanego, zgodnie z cyt. § 3 rozp. W związku z tym, Sąd nie mógł skontrolować wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy ( Załącznik Nr 2 do decyzji z dnia [...]. 2006r), skoro nie ma samej analizy dokonanej zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy oraz § 3 ust. 2 i § 9 rozporządzenia . Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 23.10. 2006r. WSA w Warszawie , sygn. IV SA/Wwa 1388/2006 LEX nr 288501, że cyt. : "W ocenie Sądu już sama konieczność ponownego określenia obszaru analizowanego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji zaskarżonej i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji". Należy przy tym podkreślić, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien nie tylko prawidłowo określić obszar analizowany, ale też uzasadnić dlaczego wskazał taki , a nie inny obszar i w jaki sposób go obliczył. Załącznik Nr 1 do decyzji z dnia [...]2006r. nie spełnia wymogów części graficznej analizy, o której mowa w § 3 ust.1 rozp. w zw. z § 9 tego rozp. Poza tym Załącznik Nr 2 do decyzji stanowiący wyniki analizy w pkt. 3 a) - c) decyzji o wz przyjmuje dopuszczalne wskaźniki, nie uzasadniając ich w jaki sposób je obliczył i dlaczego takie, a nie inne przyjął wskaźniki. Z kolei w pkt 3 d) wyników tej analizy dotyczącym ustalenia geometrii dachu ( § 8 ) nie podano tej geometrii dachu. Określenie w decyzji, że cytuję: "przyjęto geometrię dachu jak we wniosku jest zupełnie niepoprawne, gdyż to wyniki analizy mają wskazywać tę geometrię dachu, a nie wniosek inwestora. Nota bene we wniosku nie ma podanej geometrii dachu. Istnieją też sprzeczności w decyzji o wz dotyczącej szerokości elewacji frontowej (pkt. [...] ) którą organ określił na : "12,5 m z tolerancją do 20 procent", nie uzasadniając tego w ogóle , a ponadto we wniosku inwestor podał szerokość tej elewacji na maksimum do [...] m, więc z czego takie określenie organu wynika. Decyzja ta nie podaje też w ogóle długości przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Punkt [...] tej decyzji jest sprzeczny z Załącznikiem Nr 3 do decyzji z dnia [...].2006r., gdyż załącznik ten nie określa jaki ma być dach dwuspadowy-półszczytowy . To powinno być dokładnie określone w decyzji o wz. Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien mieć na uwadze to , że warunki zabudowy powinny być dokładnie i jasno określone , tak aby inwestor nie mógł ich dowolnie interpretować i aby mogłyby być np. w przyszłości skontrolowane. Mając powyższe na uwadze, organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania art. 10 k.p.a. nie zapewniając wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu, art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, art. 77 k.p.a. , gdyż nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie . W tej sytuacji uzasadnienie wyroku nie mogło odpowiadać rzeczywistemu stanowi faktycznemu i prawnemu sprawy i wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a odnoszącym się do prawidłowo sporządzonego uzasadnienia. Wszystkie te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu l instancji zapadła bez prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a zatem należało wyeliminować ją z obrotu prawnego. Co do zarzutów podniesionych w skardze, to należy wskazać, że zarzuty te będą mogły być rozpoznane dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, a więc po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy oraz wskazaniu podstawy prawnej decyzji. Organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winny wziąć pod uwagę wszystkie naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) w myśl którego, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.