II SA/Kr 464/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: I. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, II. zwrócić skarżącej A. K. kwotę [...]zł (pięćset złotych) tytułem uiszczonego wpisu. Decyzją z dnia 23 stycznia 2018 r. (znak: [...]), na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), - po rozpatrzeniu odwołania J. R. od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia 6 października 2017 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku Akademii [...] z siedzibą w W., pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami (do dwóch budynków), z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną oraz przebudowa zjazdu na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana na skutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uprzednio wydanych decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Następnie organ II instancji podał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji sporządził kolejną – nową analizę architektoniczno-urbanistyczną, uzupełnił materiał dowodowy oraz ustosunkował się do wskazań Kolegium. Organ odwoławczy zaznaczył, że odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 października 2017 r. wnieśli J. R., Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. oraz A. K., przy czym – w ocenie organu – jedynie odwołanie J. R. zostało wniesione w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło jednak, że niezależnie od powyższego, dokonując analizy akt sprawy z urzędu badało prawidłowość całego postępowania, stąd też pomimo uchybienia terminu do złożenia odwołań przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w K. oraz A. K., wzięło również pod rozwagę z urzędu podniesione przez tych odwołujących się zarzuty. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że poza sporem pozostawało to, iż w przedmiotowej sprawie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie określonym w art. 59 i n. u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepisy u.p.z.p. i ww. rozporządzenia, mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, podkreśliło, że organ I instancji dokonując ponownej analizy architektoniczno-urbanistycznej zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym dotyczące wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiadała wymogom formalnym określonym w ww. rozporządzeniu. Podniesiono przy tym, że wielkość obszaru analizy przyjęto w oparciu o trzykrotną szerokość frontu części działki nr [...] i nr [...] objętej przedmiotowym wnioskiem. Ponadto wyjaśniono, że szerokość frontu działki, na której planowana jest zabudowa kubaturowa wynosiła ok. 40 m (pomimo, że szerokość wjazdu, tj. część działki, która faktycznie przylega do ul. [...] wynosiła 12 m), stąd też z uwagi na uwarunkowania dotyczące terenu inwestycji obszar analizowany wyznaczono przyjmując trzykrotność szerokości działki przeznaczonej pod inwestycję kubaturową. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w obszarze analizowanym niewątpliwie istniały działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], dz. nr [...], nr [...] obr. [...], dz. nr [...], nr [...], dz. nr [...] obr. [...]. Dodano również, że z przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej wynikało, iż realizacja planowanej zabudowy pozostawać będzie w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, a nadto w ocenie organu II instancji, parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie szerokiej weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Podkreślono przy tym, że na terenie objętym analizą usytuowana była zróżnicowana zabudowa, obejmująca budynki mieszkalne wielorodzinne, jak również budynki wielorodzinne z usługami, co wprost szczegółowo wskazano w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej z czerwca 2017 r. (akta sprawy k. nr [...]). Przechodząc następnie do weryfikacji poszczególnych wskaźników architektoniczno-urbanistycznych, organ odwoławczy zaznaczył, że organ l instancji odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy ze względu na usytuowanie planowanej inwestycji poza terenem działek, na których zlokalizowane były budynki w pierwszej linii zabudowy od strony ul. [...], a budynki położone w kolejnych liniach zabudowy były ukształtowane w taki sposób, który nie narzucał żadnego rozwiązania przestrzennego dla działki inwestora w zakresie linii zabudowy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji w załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, słusznie wskazując, iż ograniczenia dla nowej inwestycji wynikać będą z warunków technicznych obowiązujących w okresie sporządzania projektu budowlanego, które regulować będą odległości od granicy działki oraz budynków i obiektów technicznych, zlokalizowanych na przedmiotowym terenie dziełek sąsiednich, jednocześnie gwarantując właściwą ochronę budynków i terenów sąsiednich. Wyjaśniono, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (dz. nr [...], [...], [...] obr. [...]) ustalono na poziomie 27% do 29%, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zaznaczono przy tym, że w załączniku nr [...] podano, iż wskaźniki zabudowy w terenie analizowanym były zróżnicowane, co szczegółowo uwidoczniono w tabelarycznym zestawieniu wskaźników dla poszczególnych działek, w zależności od charakteru zabudowy. Konkludując stwierdzono, że jakkolwiek wskaźnik powierzchni zabudowy nie byłby liczony, średni zawierać się będzie w przedziale od 30% do 36%, przy czym dla całości zabudowy na pojedynczych działkach wzdłuż ul. [...] wynosić będzie 36%, liczony na działkach podwójnych wzdłuż ul. [...] wynosić będzie 34%. Dodatkowo wskazano, że dla zabudowy wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami średni wskaźnik zawierać się będzie w przedziale od 30% do 36%. Wyjaśniono, że średni wskaźnik dla całej zabudowy w obszarze był znacznie wyższy od wnioskowanego i wynosił od 34% do 36%. Niemniej jednak dokonując analizy poszczególnych form zagospodarowania w obszarze analizowanym zauważono, że na działce w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. dz. nr [...] wskaźnik zabudowy wynosił ok. 27%, a działka ta zabudowana była w sposób zbliżony do planowanej inwestycji, stąd mogła ona stanowić jej kontynuację, co uzasadniało też wyznaczenie wskaźnika zabudowy poniżej średniej w obszarze. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, również wyznaczenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (30%) należało uznać za prawidłowe. Zaznaczono także, że wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono od ul. [...] na 21 m +/-10%, w oparciu o § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, wskazując jednocześnie, iż z uwagi na lokalizację na sąsiedniej działce nr [...], [...] drobnej zabudowy jednorodzinnej pomiędzy projektowaną a istniejącą zabudową należy zachować odległość min. 15 m. Ponadto wskazano, że w załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji wyjaśniono, iż średnia szerokość elewacji frontowej dla wszystkich form zabudowy w obszarze analizowanym wynosiła 21 m i pozostawała zbieżna z wnioskowaną. Organ odwoławczy podzielił również ustalenia organu I instancji dotyczące określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W tym zakresie ustalono ją bowiem na 18 m +/-1 m, przy czym zaznaczono, że nie będzie ona mogła przekroczyć rzędnej 233 m.n.p.m. Dodano również, że w załączniku nr [...] wyjaśniono, iż wysokość nowej zabudowy należy wyznaczyć, jako średnią wysokość zabudowy wielorodzinnej oraz takiej gdzie będzie niewielki udział usług zwykle w postaci pojedynczego lokalu, co nie będzie miało wpływu dla formy zabudowy oraz wskaźnika, tj. na poziomie 18 m z tolerancją +/-1 m, uwzględniającą uwarunkowania na etapie projektu budowlanego. Jednocześnie w zakresie geometrii dachu ustalono krycie dachem płaskim o wysokości attyki 18 m +/-1 m z możliwością zastosowania tarasów. Organ odwoławczy dodał, że w uzasadnieniu do tak ustalonego wskaźnika, organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzona analiza potwierdziła występowanie płaskich dachów na 12 wysokich budynkach, dachy połaciowe występowały na 8 budynkach, co wprost wskazywało, iż dominowały dachy płaskie, które pozostawały w zbieżności z planowaną inwestycją. Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponownie dokonując analizy materiału dowodowego rozpoznawanej sprawy uznało, że ustalenie tak przyjętych parametrów pozostawało w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizowało zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób wyważony. Organ odwoławczy dodał przy tym, że w tym zakresie nie podzielił zarzutów odwołania, zaś sporządzona po raz kolejny w toku postępowania analiza architektoniczno-urbanistyczna pozwalała na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono także, że ustalone warunki zabudowy nawiązywały do zabudowy sąsiadującej, zaś zabudowa objęta wnioskiem – zdaniem organu II instancji – realizowała zasadę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dodano również, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. Jednocześnie organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podzielił pogląd, że nie stało w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości odmiennej od minimalnej lub maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji. Ponadto w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ustalone parametry architektoniczno-urbanistyczne zasługiwały na uwzględnienie, gdyż zostały one w sposób szeroki umotywowane, ustalane zostały w nawiązaniu do średnich wskaźników w obszarze analizowanym oraz poprzez nawiązanie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej. Zaznaczono przy tym, że organ I instancji określił wszystkie wskaźniki ustalone w decyzji w sposób prawidłowy. Wyjaśniono również, że ustalone w załączniku nr [...] do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr [...], w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Podniesiono też, że decyzja organu I instancji zawierała prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, który podobnie jak pozostałe załączniki graficzne do decyzji sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Podkreślono przy tym, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w tych załącznikach. Dodano także, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczno-urbanistyczną oraz projekt decyzji, jak również została ona wskazana w samej decyzji kończącej postępowanie. Jednocześnie wskazano, że zdaniem organu odwoławczego, ustalenie w przedmiotowej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należało uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów, tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi. Ponadto podano, że zamierzenie inwestycyjne posiadało bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ul. [...], a istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej należało ocenić jako wystarczające. Zdaniem organu II instancji, prawidłowo, w sposób wiążący ustalono również wymaganą ilość miejsc parkingowych powołując się na treść uchwały Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012 r., Nr [...] Dodatkowo wskazano, że dołączone w toku postępowania informacje dysponentów mediów dawały podstawę do twierdzenia, iż istnieć będzie możliwość przyłączenia i zaopatrzenia zamierzenia inwestycyjnego w wodę, energię elektryczną, gaz i energię cieplną, jak również odprowadzania ścieków i wód opadowych, a zatem spełniona zostanie przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W części końcowej odnosząc się do zarzutów odwołania J. R., organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzuty dotyczące uciążliwości korzystania z jego posesji nie miały charakteru zarzutów merytorycznych, choć niewątpliwie należało je uznać za zrozumiałe z punktu widzenia społecznego. [...] jednak zaznaczono wyraźnie, że nie mogły być one brane pod uwagę w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podkreślono przy tym, że decyzja organu I instancji wskazywała na obowiązek zapewnienia ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, itd., zaś na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie dokonywał szczegółowej analizy m.in. linijki światła, tak aby nowa inwestycja nie spowodowała ograniczenia w nasłonecznieniu nieruchomości sąsiednich. Dodatkowo w odniesieniu do wniosku o dokonanie korekty linii zabudowy organ II instancji nie znalazł uzasadnienia do jej zmiany. Podsumowując, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławcze zaskarżona decyzja organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy nie naruszała przepisów u.p.z.p. oraz ww. rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w k.p.a. Decyzja ta nie naruszała również zdaniem organu odwoławczego interesów osób trzecich, a nadto została w sposób prawidłowy uzasadniona (spełniając wymogi art. 107 § 3 k.p.a.). Podkreślono także, że z ustaleń organu l instancji wynikało, iż zamierzenie realizować będzie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w związku z tym brak było podstaw do zarzucenia organowi I instancji naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca A. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż wniosła ona odwołanie z uchybieniem terminowi. Skarżąca zarzuciła również zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, jak też nie odniesienie się do zarzutów podniesionych w treści odwołania z dnia 6 listopada 2017 r., a w konsekwencji pominięcie istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia polegające na nieokreśleniu linii zabudowy, w sytuacji gdy przepis prawa nie pozwala na takie odstępstwa oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż planowana na dz. nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. inwestycja stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, w sytuacji gdy wniosków takich nie można wyprowadzić w oparciu o rzetelną analizę stanu faktycznego sprawy, która to analiza nakazuje przyjąć, iż dla wnioskowanej inwestycji nie zostały spełnione kumulatywnie warunki wskazane w tym przepisie. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła podniesione przez nią zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wskazał, że brak jest podstaw do uwzględnienia żądania skargi w całości z uwagi na okoliczność, iż nie będąc związany granicami odwołania, organ dokonał z urzędu w całości kontroli przeprowadzonego postępowania, jak również zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści zarzutów podniesionych przez strony postępowania, stąd też mimo błędnego ustalenia, iż skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, wszelkie aspekty podnoszone przez nią w odwołaniu, a aktualnie w skardze zostały przeanalizowane przez organ odwoławczy, który pomimo tego nie znalazł jednak podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2018 r., reprezentujący skarżącą profesjonalny pełnomocnik, oświadczył, że skarżąca cofa skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. Stosownie zaś do treści art. 60 in principio p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Należy przy tym zaznaczyć, że oświadczenie woli skarżącego w przedmiocie cofnięcia skargi jest co do zasady wiążące dla Sądu, z tym zastrzeżeniem, że Sąd jest zobligowany do uznania cofnięcia skargi za niedopuszczalne, gdy zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W ocenie Sądu cofnięcie skargi w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalne, jako że nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek dopuszczalności cofnięcia skargi określonych w ww. przepisie. W tym miejscu należy bowiem zaznaczyć, że nie uszło uwadze Sądu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 października 2017 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Jak wynika z dowodu doręczenia decyzji organu I instancji, decyzja ta została jej doręczona w dniu 6 listopada 2017 r., zaś wniesione przez nią odwołanie zostało nadane w placówce operatora pocztowego jeszcze tego samego dnia, o czym świadczy data stempla pocztowego na kopercie (k. 1613 akt administracyjnych). Niemniej jednak, w ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na treść podjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że nie będąc związany granicami odwołań, zobowiązany był z urzędu dokonać w całości kontroli przeprowadzonego postępowania, jak również zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści zarzutów podniesionych przez strony postępowania. W treści zaskarżonej decyzji podkreślono także, że z uwagi na powyższe okoliczności również zarzuty odwołania A. K. zostały wzięte pod rozwagę przez organ odwoławczy z urzędu. Ponadto strona skarżąca nie została pozbawiona możliwości brania czynnego udziału w toku postępowania administracyjnego (w tym postępowania odwoławczego), gdyż została jej doręczona zaskarżona decyzja (k. 1669 akt administracyjnych), co umożliwiło stronie skuteczne wniesienie przedmiotowej skargi. Dlatego też zdaniem Sądu, dostrzeżone uchybienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego – pozostające bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji – nie nosiło znamion rażącego naruszenia prawa. Tym samym należało uznać, że cofnięcie skargi w przedmiotowej sprawie było dopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji postanowienia. W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 in fine p.p.s.a., jak w punkcie II sentencji postanowienia