II SA/Kr 466/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr SKO [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala - W dniu 11 stycznia 2001 r. J. B. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "pawilon handlowy wielobranżowy [...]" na działce nr [...] i [...] w S. przy ul. [...]. W trakcie postępowania przed organem l-instancji Z. i S. B. zgłaszali swoje zastrzeżenia co do wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie zachowania odległości 8 metrów przyszłego budynku od ich domu oraz rodzaju towarów, jakie będą sprzedawane w przyszłym sklepie. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...].02.2002 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wielobranżowego [...] oraz budowie wjazdu na działce przy ul. [...] (działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) w S., ustalając termin ważności tej decyzji na dzień 4.02.2004 r. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S., zgodnie z którym teren zamierzenia inwestycyjnego oznaczony jest symbolem [...] i [...] z przeznaczeniem pod zabudowę wielorodzinną [...] i [...] kondygnacyjną, a strukturalna jednostka mieszkaniowa powinna mieć projektowany pełny program usług podstawowych. Ulica [...] została określona jako projektowana ulica dojazdowa i główny ciąg pieszy łączący przyszłe centrum miasta oraz budownictwo wielorodzinne z terenami projektowanego parku leśnego na G.. Prezydent Miasta uznał, że w związku z taką treścią planu miejscowego inwestycja polegająca na budowie pawilonu handlowego wielobranżowego będzie stanowiła element programu usług podstawowych na terenach zabudowy mieszkaniowej i będzie uzupełnieniem oraz obiektem towarzyszącym dla istniejącej zabudowy. Ponadto planowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie miało charakteru uciążliwego dla środowiska. W załączniku tekstowym określono warunki wynikające z planu miejscowego, warunki wynikające z przepisów szczególnych, warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich i Sygn. akt II SA/Kr 466/08 ochrony środowiska, a także warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Decyzja zawiera załącznik graficzny. Decyzję tą doręczono Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej "A." oraz Z. i S. B. w dniu 7.02.2002 r. Strony te z zachowaniem ustawowego 14-dniowego terminu (Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej w dniu 20.02.2002 r. zaś Z. i S. B. w dniu 18.02.2002 r.) wnieśli odrębne odwołania. W swoim odwołaniu Wspólnota Mieszkaniowa "A." podniosła, że nie wyraża zgody na tą inwestycję i ta inwestycja nie jest zgodna z planem miejscowym. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie spełnia funkcji programu podstawowego, a uczyni z ul. [...] duże centrum handlowe. Na tym terenie funkcjonuje już kilka sklepów. Ponadto wnioskodawczyni J. B. nie zagwarantowała miejsc postojowo-parkingowych, a Wspólnota nie godzi się na korzystanie przez klientów sklepu z parkingu dla mieszkańców. Istniejący parking będzie ogrodzony i nikt obcy nie będzie z niego w stanie skorzystać. Odwołująca Wspólnota wskazała, że na załączniku graficznym stan faktycznej zabudowy działki nr [...] jest inny w rzeczywistości. Z. i S. B. wnosząc odwołanie domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z obowiązującym planem miejscowym i ustalającej warunki zabudowy na działkę, która nie spełnia wymagań co do możliwości jej zabudowy jakimkolwiek budynkiem. Odwołujący zarzucili organowi I-instancji błędne wyznaczenie linii zabudowy, brak ustalenia ilości miejsc postojowych oraz pominięcie zbadania stopnia uciążliwości zamierzenia inwestycyjnego. Po rozpoznaniu ww. odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że sposób zagospodarowania danego terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego określa treść tego planu. W tej sprawie teren inwestycji obejmujący pawilon handlowy znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem "[...]" - przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną [...] i [...] kondygnacyjną, strukturalną jednostkę mieszkaniową z pełnym programem usług podstawowych, natomiast infrastruktura techniczna do tego pawilonu oraz zjazd zaplanowano na obszarze oznaczonym symbolem "[...]". Organ odwoławczy powołując się na treść art. 43 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że nie można odmówić ustalenia Sygn. akt II SA/Kr 466/08 warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku, gdy dane zamierzenie jest zgodne z obowiązującym planem miejscowym i przepisami prawa. Organ I-instancji wskazał na czym ma polegać obsługa miejsc parkingowych określając, że wnioskodawca wskaże ogólnodostępny parking celem obsługi tych miejsc. Prawo do korzystania z parkingu będzie badane dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Korzystanie z parkingu ogólnodostępnego nie spowoduje zmiany dotychczasowego zagospodarowania terenu. Plan miejscowy nie wyznacza linii rozgraniczającej ulicy [...] oraz parametrów tej ulicy, natomiast ustalona w zaskarżonej decyzji linia zabudowy pokrywa się z istniejącą już linią zabudowy wyznaczoną przez budynek Z. i S. B. Ponadto decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do danej nieruchomości i nie narusza uprawnień osób trzecich, jak również nie upoważnia do realizacji danej inwestycji. Okoliczności dotyczące badania posiadania przez inwestora tytułu prawnego do terenu inwestycji lub wymaganych zgód będzie przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzję tą doręczono Z. i S. B. w dniu 14 maja 2002 r., którzy w dniu 8 czerwca 2002 r. wnieśli na nią skargę do sądu administracyjnego, domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 41 ust. 2-4 oraz art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz treści obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podnieśli, że treść planu miejscowego dla jednostki o symbolu [...] wyklucza realizowanie na tym terenie inwestycji pod nazwą pawilon handlowy wraz z infrastrukturą techniczną. Wskazali, że mimo kilkakrotnie wydawanych w tej sprawie decyzji, organy administracji dowolnie ustalają zgodność inwestycji z planem miejscowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że istotnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydawało już decyzje w tej sprawie, miały one jednak poprzednio charakter kasacyjny i z ich treści wynikał obowiązek ustalenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustawą o Sygn. akt II SA/Kr 466/08 zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. W żadnej jednak sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie kwestionowało w tej sprawie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący Z. i S. B. w dniu 8 czerwca 2002 r. wnieśli na nią skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. z zachowaniem ustawowego terminu 30-dniowego. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". W tej sprawie właściwym rzeczowo i miejscowo sądem do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W przedmiotowej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję i uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - inne naruszenie przepisów postępowania, ale tylko wtedy, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z ww. podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sygn. akt II SA/Kr 466/08 Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 43 ustawy z dnia 7 lipca o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 1239 z późn. zm.) nie można było odmawiać ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne było zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym jedynym kryterium dokonania ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bądź odmowy ustalenia tych warunków było dokonanie oceny ich zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu w tej sprawie taka zgodność miała miejsce. W zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano, że teren zamierzenia inwestycyjnego znajduje się na obszarze [...] oraz częściowo na obszarze oznaczonym jako [...]. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji na tym obszarze na mocy uchwały Rady Miasta z [...].12.1990 r. numer [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S., obszar o symbolu [...] miał następujące przeznaczenie: "stan istniejący - zabudowa wielorodzinna [...] i [...] kondygnacyjna. Strukturalna jednostka mieszkaniowa z projektowanym pełnym programem usług podstawowych. Zrealizowane osiedla mieszkaniowe zabudowy wielorodzinne – [...] l i II. Rozpoczęta realizacja osiedla [...] III. Opracowany i zatwierdzony plan realizacji dla całej jednostki mieszkaniowej. (...) Teren sąsiaduje z projektowanym centrum miasta. Ciekawe ukształtowanie terenu i eksponowane położenie. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa [...] kondygnacji stanowić będzie oprawę plastyczną centrum miasta i wyznaczać w przestrzeni centrum. Istniejący ośrodek usługowy przy zbiegu ulic [...] - adaptacja. W sąsiedztwie ośrodka osiedlowego parking strzeżony dla 300 samochodów-adaptacja. Istniejący utwardzony plac [...] oraz zieleń urządzona przy placu i parking - adaptacja. Plan realizacyjny przewiduje na części placu wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej z usługami w parterach". Organy administracji oceniając zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym mimo ogólności tego planu i braku precyzji w określaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wskazały, że w tej sprawie znaczenie ma ten fragment planu miejscowego, który określa przeznaczenie "(...) strukturalna jednostka mieszkaniowa z projektowanym pełnym programem usług Sygn. akt II SA/Kr 466/08 podstawowych (...)". Organy administracji uznały, że pełny program usług podstawowych obejmuje realizację inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wielobranżowego. Taki sposób wykładni treści planu jest prawidłowy. Istotnie, pojęcie pełnego zakresu (programu) usług podstawowych dla obszaru mieszkaniowego obejmuje lokalizowanie usług handlu. Pawilon (sklep) wielobranżowy wypełnia funkcję usługi podstawowej dla obszaru mieszkalnictwa wielorodzinnego. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że tak ogólny zapis planu miejscowego, pozwalający na lokowanie na tym obszarze pełnego programu usług podstawowych nie może być interpretowany w sposób zawężający. Wnioskodawczyni nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji ogólnych zapisów planu miejscowego, a ponieważ plan ten dopuszcza taki pełny zakres usług podstawowych to niewątpliwie pawilon wielobranżowy w tym zakresie mieścił się. Nie ma znaczenia na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podnoszone przez skarżącą na etapie postękania administracyjnego okoliczności, że na tym terenie już znajdują się sklepy, a zamierzony przez wnioskodawczynię pawilon wielobranżowy może przyczynić się do zwiększenia ilości kupujących i faktycznego przekształcenia ulicy [...] w centrum handlowe. Takie okoliczności mają charakter zbliżony do interesu faktycznego skarżącej, to znaczy takiego interesu, który wprawdzie nie ma oparcia w obowiązującym prawie, ale w subiektywnych przekonaniu danej osoby jest to interes ważny i istotny. Ustawodawca przewidział jednak takie sytuacji, w których w trakcie postępowań zmierzających do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu będą zgłaszane zarzuty lub warunki ustalenia lokalizacji, oparte nie o przepisy prawa, ale interes faktyczny innych niż wnioskodawca uczestników. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można było uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nie przewidzianych, obowiązującymi przepisami, świadczeń lub warunków. Tym samym wyraźnie wskazano, że w przypadku zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym nie wolno nakładać na wnioskodawcę jakichkolwiek dodatkowych warunków, chyba że będą one wynikały wprost z obowiązującego prawa. Część zamierzenia inwestycyjnego J. B. była usytuowana w obszarze oznaczonym w planie miejscowym jako symbol [...]. Obszar ten, jak wynika to z rysunku planu miejscowego (akta postępowania administracyjnego, karta Sygn. akt II SA/Kr 466/08 nr 74) obejmuje ulicę [...] w S. i obowiązująca treść tego planu przewidywała na tym obszarze następujące jego przeznaczenie: "Istniejąca ulica [...] - projektowana ulica dojazdowa i główny ciąg pieszy w zieleni łączący przyszłe centrum miasta oraz budownictwo wielorodzinne z terenami projektowanego parku leśnego na G.". Na tym obszarze organy administracji ustaliły warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie budowy przyłączy (wodociągowo-kanalizacyjnego i energetycznego) oraz wjazdu. Taki sposób zagospodarowania nie spowoduje, że ulica [...] przestanie pełnić funkcji ulicy dojazdowej i głównego ciągu pieszego. Wykonanie przyłączy nie pozostawia widocznych śladów w ciągu ulicy, a jedynym widocznym elementem będzie wjazd, który nie zmieni funkcji tej ulicy. Tym samym również i w tym zakresie zamierzenie inwestycyjnego jest zgodne z planem miejscowym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy podnieść, iż są one nieuzasadnione. Przede wszystkim należy wskazać, iż wiążące znaczenie ma sposób interpretacji planu miejscowego dokonany w zaskarżonej decyzji. Skarżąca podnosi wprawdzie, że w decyzji z [...].05.2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, iż przeważająca część tej inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym jako [...] i to powinno być wiążące. W tej decyzji (z [...].05.2001 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie dokonało interpretacji obszaru zamierzenia inwestycyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że planowany pawilon handlowy wielobranżowy miał być usytuowany na działkach nr [...] i nr [...]. Tak wprost wynikało to z wniosku J. B. i tak określił to również organ l-instancji w decyzji z [...] lutego 2002 r. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z [...] r. Te dwie działki (nr [...] i [...]) znajdowały się w obszarze oznaczonym symbolem [...], a więc nie mogły znaleźć się w obszarze [...]. Należy również wyjaśnić, że w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie bierze się pod uwagę praw do terenu inwestycji. Tym samym taka decyzja ani nie narusza praw osób, ani też praw tych nie tworzy. Dopiero po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor musi wykazać się prawem do terenu inwestycji i w przypadku braku posiadania tego prawa - nie będzie mu wydane pozwolenie na budowę. Tym samym nie ma również znaczenia w tej sprawie ewentualne Sygn. akt II SA/Kr 466/08 zapewnienie miejsc parkingowych dla klientów przyszłego pawilonu handlowego. To na etapie postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał określić i wskazać miejsca postojowe, legitymując się do takich miejsc tytułem prawnym. Mając na uwadze powyższe okoliczności, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej sprawie zaskarżona decyzja nie zawiera naruszeń prawa uzasadniających jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Tym samym działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, to znaczy nie uwzględniając skargę - Sąd ją oddalił.