II SA/Kr 468/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja NSA Joanna Tuszyńska / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2007 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego W. K. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania WSA/wyr. l - sentencja wyroku Postanowieniem z dnia [...].2003 r. znak: [...], Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., postanowił wstrzymać wykonanie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...].2002 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości objętej Kw 216704 składającej się z działki nr 321/11 i nr 321/13, położonej w obr. 22 j.ewid. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji złożył W. K. powołując się na art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jego zdaniem, zgodnie z tym przepisem, złożenie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia [...].2002 r. (Nr [...]) w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego prowadzonego z jego inicjatywy, uzasadniało uwzględnienie wniosku. (Decyzja z dnia [...].2002 r. dotyczyła decyzji z dnia [...] 2002 r.). Mając na uwadze powyższe organ postanowił wstrzymać wykonanie przedmiotowej decyzji do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w sprawie. W zażaleniu na powyższe postanowienie Prezydent Miasta podał, że decyzja z dnia [...].2002 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości otrzymała klauzulę ostateczności w dniu [...].2002 r. Sam podział geodezyjny działek został dokonany z urzędu w związku prowadzonym przez Wydział Skarbu Państwa postępowaniem w sprawie sprzedaży wydzielonych części działek. Zarządzeniem z dnia [...].2003 r. Prezydent Miasta wyraził zgodę na sprzedaż powstałych po podziale działek nr 321/14, 321/17 i 321/18. Wykaz nieruchomości stanowiący integralną część powyższego zarządzenia, został podany do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na okres 21 dni na tablicach ogłoszeń w budynkach Urzędu Miasta (Pl. [...] i ul. [...]). Nie wpłynęły w tym czasie żadne zastrzeżenia co do projektowanego zbycia nieruchomości. W dniu [...].2003 r., po podpisaniu protokołu rokowań, została zawarta umowa sprzedaży wskazanych wyżej działek. Zdaniem skarżącego, sprzedaż ta stanowiła nieodwracalny skutek jaki nastąpił w związku z decyzją z dnia [...].2002 r. i w tej sytuacji wstrzymanie wykonania tej decyzji było nieuzasadnione. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2004 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 póz. 543 ze zm.), uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie przed organem l instancji w sprawie z wniosku W. K. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta z dnia [...].2002 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy "po zapoznaniu się z treścią zażalenia i uzupełnieniu materiału dowodowego" uznał, że zażalenie zasługiwało uwzględnienie. Z odpisu aktu notarialnego z dnia [...].2003 r. wynikało, przedmiotowe działki nr 321/17, 321/18 i 321/14 utworzone w wyniku podziału działki nr 321/11 i 321/13 na mocy decyzji z dnia [...].2002 r. (sprost. postanowieniem z dnia [...].2003 r.), zostały sprzedane. Zatem decyzja, której wstrzymania wykonalności domagał się W. K., została wykonana. W związki z powyższym w sprawie nie znajdował zastosowania art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nastąpił skutek prawny w postaci zmiany właściciela nieruchomości. To uczyniło bezprzedmiotowym postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonalności decyzji o podziale. Organ odwoławczy dodał, że nie bez znaczenia był fakt, że W. K. nie był stroną postępowania o podział. Stroną tego postępowania była wyłącznie Gmina Miejska, jako właściciel przedmiotowych działek. W skardze na powyższe postanowienie W. K. wniósł o jego uchylenie i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 9 w zw. z art. 92-100 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 4 i art. 81 k.p.a. poprzez uznanie przez organ odwoławczy za udowodnione okoliczności faktycznych - bez umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów w postaci: fotokopii (kserokopii) aktu notarialnego (Rep. [...]) z dnia [...].2003 r., notatek urzędowych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego, postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...].2003 r. ([...]). Zarzucił też naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez bezzasadne umorzenie postępowania przed organem l instancji, mimo że strona skarżąca miała wymagany przez art. 28 k.p.a. i art. 97 ust. 1 powołanej wyżej ustawy interes prawny w uczestniczeniu w mniejszym postępowaniu i w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. Precyzując pierwszy zarzut skarżący wskazał, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że wykonanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nastąpiło przez sprzedaż działek geodezyjnie wydzielonych tą decyzją. Żaden przepis, w tym art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki jako wyłączającej wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Kolegium błędnie utożsamiło podział geodezyjny (art. 92-100 ustawy o gospodarce nieruchomościami) z podziałem prawnym związanym z "alienacją" części nieruchomości (najczęściej jej zbyciem). Obecne przepisy nie przewidywały instytucji zatwierdzenia podziału prawnego nieruchomości, zatem ten podział (najczęściej sprzedaż nieruchomości) nie mógł być traktowany jako wykonanie decyzji zatwierdzającej podział (geodezyjny) nieruchomości. Według skarżącego, zbycie działki (części nieruchomości) uprzednio geodezyjnie wydzielonej nie może być i nie jest wykonaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i nie może czynić bezprzedmiotowym wykonanie takiej decyzji. Skarżący powołał się w tym zakresie na treść art. 96 ust. 4 cytowanej ustawy, zgodnie z którym wykonanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości polega na wprowadzeniu zmian w oznaczeniu nieruchomości lub działek geodezyjnych w ewidencji gruntów i budynków, w dziale l księgi wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżący wskazał, że organ odwoławczy rażąco naruszył art. 7 i art. 77 § 4 k.p.a., gdyż nie poinformował go o faktach znanych organowi z urzędu, a stwierdzonych notatkami urzędowymi. Zarzucił też, że Kolegium dopuściło dowód w postaci postanowienia z dnia [...].2003 r. (o sprostowaniu decyzji z dnia [...].2002 r.) bez umożliwienia skarżącemu oceny tego dowodu. W ten sposób uniemożliwiono mu wykazanie, że to postanowienie wydane zostało z rażącą obrazą prawa. Zdaniem bowiem skarżącego, prostowanie numeru księgi wieczystej stanowiło prostowanie niezgodności dotyczących stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a to było niedopuszczalne w trybie z art. 113 § 1 k.p.a. Zatem organ odwoławczy dopuścił jako dowód postanowienie dotknięte kwalifikowaną wadą uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności. To miało istotny (i negatywny) wpływ na wynik postępowania. Precyzując kolejny zarzut, skarżący podał, że Kolegium bezpodstawnie odmawiało mu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. mógł wynikać także z przepisów prawa cywilnego. Takim przepisem był art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazujący na krąg podmiotów, które mogą złożyć wniosek o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Mając na uwadze ten przepis, zdaniem skarżącego, zasadne było twierdzenie, iż w postępowaniu podziałowym stronami mogą być także osoby, którym przysługują prawa inne niż prawo własności czy użytkowanie wieczyste (w tym zakresie skarżący powołał się na stanowisko E. Mzyka wyrażone w komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zważywszy na powyższe, skarżący podał, że przedmiotowe postępowanie podziałowe dotyczyło nieruchomości określonej w ewidencji jako droga. Była to jedyna droga dojazdowa do nieruchomości skarżącego. W tej sytuacji uzasadnione było twierdzenie, że czynności organów administracji dotyczące przedmiotowej nieruchomości, mogły prowadzić do ograniczenia uprawnień obywateli lub mieszkańców gminy. Z powyższego skarżący wywodził swój interes prawny w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia i powtarzając motywy tam przedstawione. Organ dodał, że skarżący nie był stroną postępowania o zatwierdzenie projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym, decyzją z dnia [...].2002 r. zostało umorzone postępowanie toczące się z odwołania W. K. od decyzji o podziale. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję o umorzeniu, z tym że postępowanie przed sądem administracyjnym jeszcze się nie zakończyło (sygn. akt II SA/Kr 3228/02). Kolegium podniosło, że art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał zastosowania w sprawie, gdyż nastąpiła zmiana właściciela nieruchomości. Ostateczna decyzja o podziale stała się podstawą dokonania zmian w ewidencji gruntów, a organ rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o podziale, był zobowiązany uwzględnić te zmiany tj. aktualny stan prawny i faktyczny. Ponieważ decyzja o podziale została wykonana, wniosek W. K. nie znajdował uzasadnienia. Sąd zważył, co następuje: Rozważenia przede wszystkim wymaga, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze władne było rozpatrzyć zażalenie wniesione przez Prezydenta Miasta na postanowienie z dnia [...].2003 r. znak: [...], wydane przez Prezydenta Miasta. Stosownie do treści przepisu art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Podnieść należy, że pierwszy etap postępowania przed organem odwoławczym to etap badania formalnego. Ze względu na rezultat podjętych w nim czynności, kodeks różnicuje formę zamknięcia tego etapu. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, nastąpi wydanie aktu administracyjnego, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten, przybierający na podstawie art. 134 kpa formę postanowienia, nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie odwoławcze. Treść art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia zażalenia: terminu i dopuszczalności . Kodeks nie określa bliżej, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności zażalenia. Wynikają one jednak z innych jego przepisów stanowiących o przedmiocie zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia środków prawnych (por. uzasadnienie wyr. NSA z dnia 24 lutego 1992 r., l SA 1318/91, ONSA 1992, nr 3-4, póz. 80). Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia zażalenia przez osobę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa albo przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 kpa. Według art. 28 kpa stroną postępowania jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjnoprawnym w charakterze administrowanego. Pojęcia strony nie można zaś odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia zażalenia przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej - uprawnienia strony, która kwestionuje takie rozstrzygnięcie. Odnosi się to także do organu l instancji, któremu żaden przepis nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący także rozstrzygnięcia w drodze zażalenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do Sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy (por. postanowienie NSA z dnia 19.10.2000r sygn. ll SA/Gd 2159/00 LEX nr 46440). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 ("Jurysta" 2003, nr 7-8, s. 60), w której sąd stwierdził, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna -stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on »bronił« interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. . Dlatego, też, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie narusza przepis art.134 kpa w związku z art./144 kpa, na podstawie art.145 par.1 pkt 1 lit. c) prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi należało rzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 ppsa.