II SA/Kr 468/06

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska ( spr.) Sędziowie WSA Aldona Gąsecka -Duda AWSA Beata Cieloch Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 2004 r. Nr[....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. P. kwotę 100 zł. (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 468/06 UZASADNIENIE Pismem z dnia 2.06.2003r. J.P. wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr[...] z dnia [...]lipca 1999r wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podniosła, że wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].03.2000r o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które objęte zostały cytowaną decyzją z dnia [...].07.1999r. Decyzja ta zawierała zastrzeżenie nakładające na Fundację "A" przejęcia wszystkich warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].03.1983r. Warunkiem podstawowym w przeniesionej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].03.1983r było prowadzenie budowy zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją. Fundacja "A" nie dysponuje zatwierdzoną dokumentacją obiektu szpitala w osiedlu P.W., stanowiącą podstawę wydania decyzji z dnia [...].03.1983r. Wobec powyższego spełnione zostały warunki z art. 162 par. l pkt 2 kpa, przewidującego, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Decyzją z dnia [...].08.2002r, wydaną na podstawie art. 162 par. l pkt 2 kpa i art. 104 kpa , Prezydent Miasta K. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Nr [...] z dnia [...].07.1999r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przepis art.162 § 1 pkt 2 kpa ma zastosowanie do tych decyzji, które zostały wydane z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę warunku, a strona warunku tego nie dopełniła. Chodzi przy tym o warunek zawieszający, czyli zdarzenie przyszłe i niepewne, od którego realizacji zależy możliwość realizacji decyzji. Objęta wnioskiem decyzja nie została wydana pod warunkiem, bowiem zobowiązanie do przejęcia wszystkich warunków nie jest tożsame z zastrzeżeniem dopełnienia warunku, o którym mowa w art. 162 kpa. Kwestionowany zapis stanowi warunek realizacji robót budowlanych a nie warunek realizacji decyzji z dnia [...].07.1999r. W odwołaniu od tej decyzji J.P. zarzuciła, że decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu szpitala w osiedlu P.W. w K. z dnia [...].03.1983r wydana została z zastrzeżeniem warunku, że budowa winna prowadzona zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją. Przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz Fundacji "A" oznacza, że strona ta została zobowiązana do spełnienia wyżej przedstawionego warunku. Fundacja warunku tego nie dopełniła, gdyż wybudowała obiekt niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją. Dlatego też decyzja z dnia [...].07.1999r nie może być dalej realizowana. Odwołująca się zarzuciła, że są również dwa inne warianty załatwienia przedmiotowej sprawy. Na podstawie art. 162 organ powinien stwierdzić wygaśnięcie decyzji z dnia [...].03.1983r , a następnie na podstawie art.162 § 1 pkt l stwierdzić wygaśnięcie decyzji z dnia [...].07.1999r. Nadto, decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...].03.1983r spełnia przesłanki art.36 a prawa budowlanego i winna być uchylona, a organ winien stwierdzić wygaśnięcie decyzji z dnia [...].07.1999r. Podniosła również, że organ nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, opierając się na dowodach przedstawionych przez wnioskodawczynię. Decyzją z dnia [...]sierpnia 2003r znak:[...], wydaną na podstawie art. l38 § 1 pkt 1 kpa, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę stanowi cedowanie uprawnień do wykonania tego pozwolenia na rzecz nowego inwestora. Decyzja ta nie rozstrzyga o pozwoleniu na budowę, a zatem nie odnoszą się do niej te przepisy prawa budowlanego, które dotyczą decyzji wydanej w trybie art.28 prawa budowlanego. Decyzja z dnia [...].07.1999r. nie została wydana z zastrzeżeniem warunku w rozumieniu art. 162 kpa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję J.P. wniosła o stwierdzenie jej nieważności, względnie o jej uchylenie. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 107 par.3 kpa , gdyż nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz nie ustosunkowuje się do wszystkich zarzutów odwołania. Podniosła, że określenie w kwestionowanej decyzji "obowiązek przejęcia wszystkich warunków zawartych w decyzji z dnia [...].03.1983r, spełnia definicję warunku jako zdarzenia przyszłego i niepewnego, od którego spełnienia zależy możliwość realizacji decyzji. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja rażąco narusza przepis art.36 a ust. l i 2 prawa budowlanego poprzez zrealizowanie i zamiar dalszej realizacji obiektów z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, rażąco narusza przepis art. 37 ust. 1 prawa budowlanego przez przenoszenie decyzji, która dwukrotnie wygasła, w związku z przerwami w budowie w latach 1991-1998r oraz od 2001r. do 2003r., rażąco narusza przepis art.40 prawa budowlanego przez przeniesienie pozwolenia na budowę , które w związku z przerwami w budowie wygasło, rażącego naruszenia art.57 prawa budowlanego przez złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia kierownika budowy o zakończeniu budowy części obiektu. Skarżąca podniosła również, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art.9-11 kpa , art.77 i art.10 kpa. Nadto podniosła, że sprawa została rozpatrzona z przekroczeniem terminów określonych w kpa. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi /art.134 ustawy/. Stosownie do treści art. 162. § l kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. We wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę, strona powoływała się na punkt drugi tego przepisu. Twierdziła, że warunkiem podstawowym w przeniesionej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].03.1983r było prowadzenie budowy zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją. Podstawą prawną decyzji będącej przedmiotem wniosku był przepis art.40 prawa budowlanego. W myśl tego przepisu organ, który wydał decyzję, określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten normuje więc jedynie sytuację zmiany adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem, a mianowicie, osoba na rzecz której ma być przeniesione pozwolenie na budowę, musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodą strony na rzecz której pozwolenie zostało wydane oraz osoba ta musi złożyć oświadczenie, że przyjmuje warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę. Warunkiem w rozumieniu art. 162 § l pkt 2 k.p.a. jest znajdujące się w akcie administracyjnym zastrzeżenie, na podstawie którego powstanie lub ustanie określonego skutku prawnego zależy od zdarzenia przyszłego i niepewnego. W literaturze przyjmuje się, że warunkiem jest "takie oświadczenie woli organu administracyjnego dodane do decyzji jako jej postanowienie uboczne - ale pozostające z nią w ścisłym związku, na podstawie którego moc wiążąca w czasie decyzji (rozpoczęcie lub ustanie jej obowiązywania) zostaje uzależniona od zdarzenia przyszłego, niepewnego" (T. Woś, Termin, warunek i zlecenie..., s. 28). Warunkiem w znaczeniu art. 162 § l pkt 2 k.p.a. nie będą wymogi ustawowe (przesłanki ustawowe, przesłanki prawne decyzji) - tzw. conditiones iuris, zwane częstokroć w przepisach prawnych warunkami (J. Borkowski, Zmiana i uchylanie..., s. 173). Wymogi to podstawowe przesłanki wydania decyzji, wskazane przepisami prawa. Warunkiem nie będzie również zdarzenie przyszłe i niepewne (Z. Radwański, Prawo cywilne. Część ogólna, Warszawa 1996, s. 209). Warunkiem jest bowiem zastrzeżenie, dotyczące tego właśnie zdarzenia. Wobec powyższego nie może być uznana za warunek ta część decyzji , która nakazuje inwestorowi prowadzenie budowy zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją. Takie określenie nie uzależnia przecież powstania lub ustania skutku prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (możliwości rozpoczęcia budowy) od prowadzenia jej zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Określenie to jest wyłącznie podkreśleniem przez organ, że roboty budowlane winny być prowadzone zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Budowa obiektu niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym nie powoduje wygaśnięcia decyzji, ale wdrożenie przez organ nadzoru budowlanego trybu z art.50 , art.51, czy też art.36 a prawa budowlanego. Tak więc zarzuty skargi dotyczące wykładni pojęcia "warunku" użytego w art. 162 kpa nie są zasadne. Jednakże zwrócić należy uwagę, że już w odwołaniu od decyzji organu I instancji J.P. podnosiła, że organ rozpatrujący jej wniosek winien z urzędu rozważyć również istnienie przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 kpa, czego zaniechano. Zarzut ten jest zasadny. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 wynika, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § l pkt l in principio. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych, np. zgodnie z art. 37 ust. l prawa budowlanego z 1994 r. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. W związku z tym należy podzielić pogląd, że w takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § l pkt l ma charakter odesłania do przepisów szczególnych (J. Borkowski Komentarz, 1996). Te okoliczności w ogóle nie zostały przez organ rozważone. Przesądza to o wadliwości zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie l wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.