II SA/Kr 468/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2012 r. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego A.D. kwotę 257 zł (słownie dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W dniu 17 lutego 2011 roku M. B. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W. wniosek o "wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu z art. 61 kpa w sprawie dokonanej nieprawidłowości budowy sieci kanalizacyjnej w S.". Następnie pismem z dnia 4 czerwca 2011 roku M. B. wniosła żądanie niezwłocznego wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu zgodnie ze swoim wnioskiem z dnia 17 lutego 2011 roku w sprawie dokonanej nieprawidłowości budowy sieci kanalizacyjnej w S.. Po przeprowadzeniu postępowania wstępnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał w dniu 24 czerwca 2011 roku postanowienie znak [...], którym - na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. - odmówiono wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieprawidłowości budowy sieci kanalizacyjnej w S. z wniosku M. B. z dnia 17 lutego 2011 roku, doprecyzowanego wnioskiem z dnia 4 czerwca 2011 roku. Po rozpatrzeniu zażalenia M. B. na wyżej wymienione postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał w dniu 2 grudnia 2011 roku postanowienie znak [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał w dniu 4 stycznia 2012 roku postanowienie [...], którym - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku M. B. z dnia 17 lutego 2011 roku (doprecyzowanego w dniu 4 czerwca 2011 roku), ponownie odmówił wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie nieprawidłowości budowy sieci kanalizacyjnej w S.. Pismem z dnia 12 stycznia 2012 roku zażalenie na wyżej wymienione postanowienie złożyła M. B., zarzucając mu naruszenie przepisów kpa oraz ustawy Prawo budowlane. W następstwie złożonego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 24 lutego 2012 roku znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 4 stycznia 2012 roku znak: [...] w całości i umorzył postępowanie organu l instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w wyniku uprzednio prowadzonych postępowań administracyjnych przesądzone zostało, iż koniecznym jest dokonanie kompletnych i pełnych ustaleń dotyczących zgodności wykonania kanalizacji sanitarnej w miejscowości S. z zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 14 maja 2002 roku nr rejestru [...] projektem budowlanym, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. posiada informacje o rozbieżnościach pomiędzy wskazaną lokalizacją przyłącza określoną w inwentaryzacji powykonawczej, a lokalizacją określoną w zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, iż niepodejmowanie przez organ l instancji działań zmierzających do wszczęcia postępowania we wskazanym powyżej zakresie stanowi bezczynność organu, wobec czego podmioty posiadające interes prawny w sprawie mogą domagać się podjęcia stosownych działań. Organ II instancji zauważył ponadto, iż pomimo zawartych w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 grudnia 2011 roku znak: [...] wskazań, organ l instancji ponownie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie nieprawidłowości budowy sieci kanalizacyjnej w S. z wniosku M. B. z dnia 17 lutego 2011 roku, doprecyzowanego wnioskiem z dnia 4 czerwca 2011 roku. W opinii organu odwoławczego, o charakterze pisma nie decyduje jego tytuł, lecz treść, tymczasem z treści pisma M. B. jednoznacznie wynika, iż intencją skarżącej jest zbadanie sprawy dotyczącej nieprawidłowości przy budowie sieci kanalizacyjnej w miejscowości S. w postępowaniu prowadzonym z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. Tym samym organ l instancji nie narazi się na bezczynność oraz naruszenie przepisów prawa w sytuacji, gdy potraktuje pismo M. B. jako skargę w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a., zgodnie z art. 237 § 3 k.p.a., zawiadamiając skarżącą o sposobie załatwienia skargi - tj. o tym, iż zostanie wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej sieci kanalizacyjnej w miejscowości S.. W ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 61 a k.p.a., gdyż istnieją okoliczności uzasadniające wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z urzędu postępowania w sprawie budowy sieci kanalizacyjnej w S., natomiast pismo M. B. winno zostać potraktowane jako skarga w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a., a postępowanie w sprawie sieci kanalizacyjnej w S. winno zostać wszczęte przez PINB z urzędu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na w/w postanowienie złożyła M. B., zarzucając naruszenie przepisu art. 138 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podała, iż umorzenie postępowania przed organem l instancji, które nigdy nie zostało wszczęte, nastąpiło bez wskazania podstawy prawnej. Nadto wskazała, iż uchylenie postanowienia w całości i umorzenie postępowania przed organem l instancji przez organ II instancji jest niedopuszczalne w świetle przepisu art. 138 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, wskazując iż w sprawie nie zachodziły przesłanki do wszczęcia postępowania w trybie art. 61 a k.p.a., bowiem skarżąca nie była stroną postępowania w przedmiocie budowy sieci kanalizacyjnej w S.. Zdaniem organu II instancji pismo skarżącej z dnia 17 lutego 2011 roku, inicjujące postępowanie w przedmiotowej sprawie, winno zostać potraktowane jako skarga w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz. 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 135 p p s a Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art 145 § 1 p p są Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit c p p s a W kontrolowanym postępowaniu prowadzonym z wniosku M. B. z dnia 17 lutego 2011r o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dokonanej nieprawidłowości budowy sieci kanalizacyjnej w S., zaistniały podstawy do uchylenia zarówno postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 24 lutego 2012r znak [...] jak i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 4 stycznia 2012r znak [...], ponieważ organ odwoławczy orzekł w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa, umarzając postępowanie przed organem l instancji Nie mogło ostać się zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 24 lutego 2012r znak [...] Organ ten uznał bowiem, ze zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu l instancji, ale jednocześnie przyjął, ze zachodzą podstawy do umorzenia postępowania przed organem l instancji, wskazując iż pismo M. B. winno zostać potraktowane jako skarga w rozumieniu przepisów działu VIII kpa Postanowienie to me zawiera jednak jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn umorzenia postępowania przed organem l instancji. Samo powołanie się na dział VIII kpa bez wyjaśnienia dlaczego zdaniem organu uzasadnia to umorzenie postępowania administracyjnego organu l instancji, narusza art. 107 § 3 kpa w zw z art 105 § 1 kpa, który obliguje organ do wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa Umarzając postępowanie l instancji organ odwoławczy musi uzasadnić z jakiego powodu postępowanie to jest jego zdaniem bezprzedmiotowe, w kontekście art. 105 § 1 kpa W kontrolowanej sprawie uzasadnienie organu odwoławczego sprowadza się do obszernego wyjaśnienia trybu wszczynania postępowania - z urzędu i na wniosek, oraz podania przyczyny uchylenia postanowienia organu l instancji. Brak natomiast wyjaśnienia podstaw uznania przez organ odwoławczy, że postępowanie organu l instancji jest bezprzedmiotowe, co oznacza naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a.). W kontrolowanej sprawie zachodzą także podstawy uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 4 stycznia 2012r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania, co prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Jak wskazano, opisując stan sprawy, M. B. w dniu 17 lutego 2011 roku wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dokonanej nieprawidłowości budowy sieci kanalizacyjnej w S. "z urzędu", a organ odmówił wszczęcia wskazując iż wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu przez organ jest wzajemnie sprzeczne, ponieważ w przypadku wszczęcia postępowania "na wniosek", organ wszcząłby postępowanie inne niż żądane przez wnioskodawcę. Powyższe stanowisko jest w ocenie Sądu błędne. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej, w tym również organy nadzoru budowlanego, działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten wywodzi się bezpośrednio z art. 7 Konstytucji RP z 7 kwietnia 1997r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), w świetle którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższe oznacza, iż organy administracji publicznej działają tylko i wyłącznie w takim zakresie w jakim przepisy prawa dają im kompetencje. Jednocześnie jednak przepisy prawa budowlanego stosowane przez organy nadzoru budowlanego nie zawierają zakazu wszczynania postępowania z urzędu. Z treści w/w wniosku M. B. jednoznacznie wynika, iż jej intencją było zbadanie sprawy dotyczącej nieprawidłowości przy budowie sieci kanalizacyjnej w miejscowości S.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zobligowany był zatem do wszczęcia postępowania z urzędu. Wniosek należy bowiem ocenić w oparciu o jego treść, a nie jedynie w kontekście formalnego żądania. W opisanym stanie faktycznym brak było zatem podstaw do zastosowania przez organ l instancji przepisu art. 61 a k.p.a., co prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.