II SA/Kr 469/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi B.C. na decyzję Wojewody [....] z dnia 27 stycznia 2009 r. nr [....] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącej B.C. kwotę 457/ czterysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2005r. Pani B.C. wystąpiła do Starosty T. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Starosta T. w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy powołując się m. in. na przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) – decyzją z dnia 19 grudnia 2008r., znak: [....] odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz Pani B.C. z uwagi na fakt, iż przedmiotowy wniosek został złożony przez osobę nie posiadającą uprawnień do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Odwołanie od wyżej wymienionej decyzji złożyła Pani B.C. podnosząc w szczególności, iż przedmiotową nieruchomość nabyła na podstawie aktu notarialnego z dokonaniem wpisu do księgi wieczystej. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [....] decyzja z dnia 27.01.2009r. nr [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty T. z dnia 19 grudnia 2008r. Organ odwoławczy stwierdził, że podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie jest podmiot, któremu przysługiwał tytuł własności najpóźniej w dniu 31 grudnia 1998r. lub jego spadkobiercy. Ustalono, iż w dniu 31 grudnia 2008r. Pani B.C. nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości, (stała się nim [....] maja 2003 roku na podstawie umowy darowizny oraz umowy ustanowienia służebności osobistej) i zgodnie z art. 73 art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) nie była uprawniona do złożenia wniosku. Na decyzję Wojewody [....] z dnia 27 stycznia 2009r. wpłynęła skarga B.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nadana przesyłką pocztową w dniu 27.02.2009r. Skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem, wnosząc o uchylenie decyzji. Podniosła miedzy innymi, iż jest ona córką i jednocześnie spadkobierczynią S..P. , co według niej daje prawo do złożenia wniosku o odszkodowanie. Skarżąca podniosła ponadto, że Wojewoda [....] w dniu 20.11.2006 r. przyznał odszkodowanie w podobnej sprawie, za wywłaszczony grunt pod drogę publiczną następcy prawnemu, który nie był właścicielem tego gruntu w dniu 31.12.1998r. Skarżąca zarzuca także naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 w zw. z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. B.C. złożyła również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w imieniu M.P. , która była właścicielką nieruchomości na dzień 31.12.1998r., twierdząc iż nie była informowana o toku sprawy, co uniemożliwiło jej czynny w niej udział. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy za pośrednictwem pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wniesiona skarga jest zasadna, aczkolwiek nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd jednak nie był związany zarzutami i wnioskami skargi, a dostrzeżone naruszenia prawa uwzględnił z urzędu. Przeprowadzona sądowa kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji przypomnieć należy, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organu, warunkującym wydanie zgodnej z prawem decyzji, jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). W tym zakresie organ obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonać jego prawidłowej oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania było ustalenie odszkodowania za części działek ewid. nr nr [....],[....],[....], obr. J. położonych w J., zajętych pod drogę publiczną. Materialno-prawną podstawę wydanego orzeczenia stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z ust. 1 art.73 w/w ustawy - nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. O objęciu konkretnej nieruchomości zakresem art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające decyduje zatem jej przynależność do wyznaczonej generalnymi przesłankami kategorii gruntów. Przesłanki te mają charakter tak pozytywny - pozostawanie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, jak i negatywny - Skarb Państwa bądź właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie może być właścicielem danej nieruchomości. Podstawą zaś ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których była mowa wyżej, jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 omawianej ustawy). Zgodnie z brzmieniem art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r. Termin "właściciel" jest terminem języka prawnego i prawniczego. Dyrektywy interpretacyjne związane z językiem zalecają, aby w przypadku terminu o ustalonym rozumieniu w języku fachowym, w tym prawniczym, przyjmować fachowe (prawnicze) rozumienie terminu. Zastosowanie tej reguły w niniejszym przypadku nie prowadzi jednak do sensownego rozumienia normy. Od dnia 1 stycznia 2001r., który otwiera okres do składania wniosków przez właścicieli, z mocy prawa właścicielem działek zajętych pod drogi jest już Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczność ta, przy językowym podejściu, zmusza do przyjęcia, że wniosek o ustalenie odszkodowania winien zostać złożony przez Skarb Państwa lub gminę, albowiem tym podmiotom przysługuje prawo własności. Jeżeli przez właściciela rozumieć zatem wyłącznie podmioty, którym przysługuje prawo własności, to za pomocą wykładni językowej nie da się uzasadnić, że wniosek ten powinien pochodzić od "poprzedniego właściciela". Takie rozumienie przepisu art. 73 ust. 4 jest dopiero wynikiem wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Niewątpliwie przepis ten odnosi się do instytucji odszkodowania, której zadaniem jest rekompensata uszczerbku majątkowego. Jeżeli zatem uwzględnić cel instytucji odszkodowania, wówczas można uzasadnić, że "właściciel" w rozumieniu art. 73 ust. 4 to nie "aktualny dysponent prawa własności", lecz dysponent poprzedni, ten, który poniósł szkodę, doznał uszczerbku majątkowego. Stosując reguły wykładni funkcjonalnej i systemowej nie powinno ulegać jednak wątpliwości, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania winna złożyć osoba, której w dniu 31 grudnia 1998r. przysługiwało prawo własności przejętej nieruchomości drogowej. W tym kontekście zarzuty skarżącej są nieuzasadnione. Sąd zauważył jednak, iż podczas prowadzenia postępowania nie zostało ustalone czy B.C. złożyła wniosek i działała w imieniu własnym, czy też była uprawniona do złożenia wniosku o odszkodowanie jako pełnomocnik S.P. i M.P. Jak wynika z treści pisma procesowego z dnia 20.01.2009r. uzupełniającego odwołanie wynika, iż rodzice (S.P. i M.P. ) upoważnili skarżącą do zajęcia się ta sprawą i napisania stosownego wniosku "o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę, gdyż wiek i stan zdrowia moich rodziców nie pozwalał im na zajęcie się ta sprawą." Do tych okoliczności organ odwoławczy się nie odniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Również na rozprawie w dniu 16.06.2009r. skarżąca oświadczyła, że "dysponuje pełnomocnictwem udzielonym jej przez rodziców do reprezentowania ich w sprawie odszkodowania." Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż organy administracji pominęły materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie oceniły go w aspekcie gwarancji ochrony słusznego interesu strony, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). W toku ponownego postępowania organy winny zebrać i rozpatrzyć cały materiał sprawy i ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W szczególności organ powinien ustalić czy skarżąca działała w imieniu swoim, czy też w imieniu uprawnionych – S.P. i M.P.- jako ich pełnomocnik. Ustalenie tych okoliczności i ich udokumentowanie stosownym pełnomocnictwem ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec wskazanych powyższej argumentów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz lit. c) w zw. z art. 135 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł uchylenie zaskarżonej decyzji.