II SA/Kr 470/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar przy udziale przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi L.L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia 13 września 2011 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nakazał wykonać rozbiórkę samowolnie wykonanego ogrodzenia na dz. nr [...] od strony drogi gminnej dz. nr [...] w miejscowości P. - ogrodzenie w postaci słupków stalowych osadzonych punktowo w stopach betonowych wypełnionych blachą trapezową o wysokości 2m, usytuowane równolegle do dz. nr [...] na długości 7,20m i prostopadle do tej działki na długości 1,96m (łącznie 9,16m). Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 6 listopada 2001 r. na terenie działki nr [...] w miejscowości P. przeprowadzono oględziny w wyniku, których ustalono, że od strony działki nr [...] (stanowiącej drogę gminną) wykonane zostało ogrodzenie ze słupków stalowych osadzonych punktowo w stopach betonowych wypełnionych blachą trapezową o wysokości 2 m, usytuowane równolegle do działki nr [...] na długości 7,20 m i prostopadle do tej działki na długości 1,96 m (łącznie 9,16). Zgodnie z oświadczeniem L. L., ogrodzenie zostało wykonane w sierpniu 2001 r. od strony drogi publicznej bez wymaganego przepisami zgłoszenia. Mając na uwadze powyższe organ decyzją z dnia 10 grudnia 2001 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał L. L. dokonać rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Na skutek złożonego odwołania, organ II instancji po dokonaniu oceny całokształtu postępowania I instancji decyzją z dnia 16 kwietnia 2010r. uchylił skarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia w celu uwzględnienia Wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnośnie treści art. 49b ust. 2 ustawy Prawo Budowlane. Rozpoznając sprawę ponownie, zgodnie z decyzją organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął dodatkowe czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i w dniu 21 kwietnia 2011 r. zwrócił się pisemnie do Gminy P. o przekazanie planu zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym zlokalizowano sporne ogrodzenia. Z przesłanych informacji wynika, że działka nr [...] znajduje się znajduje się w terenie częściowo oznaczonym symbolem MNAJ 4/kz, U/MN 3/kz i R/ZL. Plan ten nie wyklucza realizacji ogrodzeń pod warunkiem dostosowania ich do założeń określonych w przepisach tego planu z uwagi na lokalizację ogrodzenia w strefę ochrony konserwatorskiej. Natomiast działka nr [...] stanowi drogę gminną oznaczoną zgodnie z mapy symbolem KDD.W związku z powyższym zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w celu umożliwienia legalizacji wzniesionego obiektu, postanowieniem z dnia 15 lipca 2011r. wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 - nałożył na inwestora – L. L., obowiązek dostarczenia określonych dokumentów w terminie 30 dni licząc od daty otrzymania postanowienia. Inwestor został również pouczony, iż w przypadku niedostarczenia żądanych dokumentów w terminie określonym w/w postanowieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakaże w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Ponieważ inwestor nie dostarczył wymaganych dokumentów, organ działając w oparciu o art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 49b ust. 3orzekł rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Odwołanie od tej decyzji złożyła L. L. podnosząc, że ogrodzenie, którego rozbiórkę nakazano już nie istnieje, o czym organ nadzoru budowlanego został powiadomiony w piśmie z dnia 5 września 2011 r. Odwołująca zarzuciła, że organ przed wydaniem decyzji powinien mieć pewność czy ogrodzenie istnieje czy nie. Ponadto niezrozumiałe dla odwołującej jest to, że nagle okazało się, iż działka nr [...], stanowiąca drogę, należy do prywatnego właściciela. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie decyzji w całości. Decyzją z dnia 31 stycznia 2012 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 49b ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie czynnikiem przesądzającym o konieczności zgłoszenia planowanej budowy ogrodzenia nie jest wysokość obiektu budowlanego, a jego usytuowanie od strony drogi gminnej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. W związku z powyższym, po analizie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu oraz w nawiązaniu do treści art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy stwierdził, iż słusznie uznano za możliwą legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej i prawidłowo, nałożono na inwestora postanowieniem z dnia 15 lipca 2011 r. obowiązek przedłożenia wymaganych prawem dokumentów. Ponieważ w przedmiotowej sprawie L. L. nie przedłożyła żądanych dokumentów i nie podjęła procesu legalizacji w wyznaczonym terminie, organ I instancji był zobligowany do wdrożenia sankcji wynikającej z przepisów art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W odniesieniu do zarzutu zawartego w odwołaniu organ wyjaśnił, iż kwestia własności działki nr [...] pozostaje bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia, bowiem w/w działka stanowi drogę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a jej kwalifikację potwierdza mapa ewidencyjna obrębu P. oraz w/w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu strony, organ odwoławczy wskazał, że z materiału fotograficznego stanowiącego załącznik do protokołu kontroli przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na działce nr [...] w dniu 10 października 2011 r., wynika, iż przedmiotowe ogrodzenie nie zostało całkowicie rozebrane, gdyż usunięto jedynie wypełnienie z blachy trapezowej, pozostawiając słupki stalowe osadzone punktowo w stopach betonowych. Zatem nie można przyjąć, iż inwestor dokonując demontażu wypełnienia z blachy trapezowej, dokonał rozbiórki całości obiektu budowlanego. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła L. L. zarzucając naruszenie art. 2 Konstytucji RP, a także naruszenie przepisów k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu, jak również naruszenie przepisów ustawy Prawo Budowlane poprzez dowolne przyjęcie, że słupki drogowe o wysokości 0,090 m w ilości 5 sztuk z zawieszoną taśmą ostrzegawczą stanowią ogrodzenie. Skarżąca zarzuciła również pominięcie przez organ faktu, że ogrodzenie działki zostało zdemontowane w dniu 3 września 2011 r. Podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 14 października 2011 r. sam potwierdził fakt rozbiórki ogrodzenia. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja nakazująca L. L. w trybie art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia. Podkreślić należy, że istotą nakazu rozbiórki jest nałożenie na stronę postępowania obowiązku określonego, realnego, nadającego się do wykonania, zachowania się. Nie jest więc dopuszczalne wydanie decyzji w sprawie nakazu rozbiórki obiektu, który przed dniem tej decyzji nie istnieje, z powodu rozebrania go przez stronę. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, sąd doszedł do przekonania, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wydając decyzję o nakazie rozbiórki, a wcześniej wszczynając procedurę legalizacyjną nie wyjaśnił w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy tj. tego czy przedmiotowe ogrodzenie, którego dotyczy decyzja o rozbiórce faktycznie istnieje. Powyższej okoliczności nie wyjaśnił również w sposób dostateczny organ odwoławczy. W aktach sprawy znajduje się pismo skarżącej z dnia 5 września 2011 r., z którego wynika, iż ogrodzenie działki zostało zdemontowane przed wydaniem decyzji o jego rozbiórce. Pismo to zostało całkowicie zignorowane przez organ I instancji. W odwołaniu od decyzji, skarżąca ponownie podniosła, że przedmiotowe ogrodzenie już nie istnieje. Organ odwoławczy odnosząc się do tego zarzutu wskazał, że ogrodzenie nie zostało całkowicie rozebrane, gdyż usunięto jedynie wypełnienie z blach, pozostawiając słupki stalowe osadzone punktowo w stopach betonowych. Równocześnie organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Tymczasem jeśli okazałoby się, że w istocie wypełnienie ogrodzenia zostało już wcześniej rozebrane, a pozostały jedynie stalowe słupki, organ odwoławczy, po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego, powinien był uchylić decyzję organu I instancji i orzec reformatoryjnie, wskazując konkretnie jakie części ogrodzenia powinny podlegać rozbiórce. Sytuacja w której organ II instancji utrzymuje w mocy decyzję o nakazie rozbiórki ogrodzenia, a równocześnie w uzasadnieniu decyzji stwierdza, że inwestor dokonał już częściowej rozbiórki tego ogrodzenia stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania w zakresie prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto podnieść w tym miejscu należy, że w znajdującym się w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy protokole z kontroli przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 10 października 2011 r., stwierdzono, że ogrodzenie będące przedmiotem postępowania zostało rozebrane. Równocześnie organ odwoławczy powołuje się na załączone do tego protokołu zdjęcie, na którym widoczne są stalowe słupki, co zdaniem organu świadczy o tym, iż przedmiotowe ogrodzenie nie zostało całkowicie zdemontowane. Powyższe sprzeczności, przy równoczesnym zakwestionowaniu przez skarżącą ustaleń organu, co do istnienia ogrodzenia, uniemożliwiają sądowi zweryfikowanie twierdzeń organu i tym samym dokonanie merytorycznej oceny decyzji. Okoliczności te powodują, że postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie przed organami nadzoru budowlanego, dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem sądu ustalenia faktyczne organów administracji obu instancji nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. ocena dowodów powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie z regulacją przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany, zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności postępowania, ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jej całokształcie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do informacji zebranych przez organ I instancji. Nie uzupełnił materiału dowodowego sprawy, ani nie odniósł się w sposób zadowalający do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów odwołania. Nie wyjaśnił powstałych w związku z tym w sprawie wątpliwości. Powyższe uchybienia spowodowały również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., nakazującego oprzeć argumentację wydanego rozstrzygnięcia na faktach ustalonych w toku postępowania. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do zastosowania przepisu art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Należy podkreślić, że wyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawach budowlanych ma szczególne znaczenie. Strona nie może zostać pozbawiona starannego wyjaśnienia wszelkich podnoszonych przez nią zarzutów, a organy administracyjne wydając decyzje są zobowiązane zwracać szczególną uwagę na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Nie można bowiem orzec o nakazie rozbiórki obiektu, gdy dokładnie nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy. Podkreślić należy również, że w sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji jest zobowiązanie strony do wykonania obowiązku określonego przepisami prawa, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie pozostawiać żadnych wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy w takim przypadku powinien być kompletny i w sposób jednoznaczny wskazywać czy zachodzą podstawy do nałożenia na stronę określonego obowiązku, czy też takich podstaw brak. Podsumowując stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszenia zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a. i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co jest z kolei warunkiem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.