II SA/Kr 471/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2008 r. sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji skargę oddala. Pismem z dnia [...].05.2006 r. Z.S. , J.S. T.L. , B.B. , B.W. i R.L. złożyli wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia - na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. - decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczone jako [...] kat. [...] i kat. [...] b. gm. kat. N. w zakresie obejmującym obecnie część działki nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna K. W dniu [...]. Prezydent Miasta K. wydał decyzję nr [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia, jako bezprzedmiotowej, decyzji z dnia [...].1974 r. Nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...].1980 r. Nr [...] Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej im. T. między innymi parcel katastralnych kat. [...] o pow. [...] m2 oraz . kat. [...]o pow.[...] m2 położonych w K. b. gm. kat. N. , obecnie wchodzących w skład działki nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna K. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż brak jest wystąpienia elementu "bezprzedmiotowości decyzji" rozumianej zgodnie z przyjętą linią doktrynalną jako zgaśniecie podmiotu, zniszczenie lub przekształcenie rzeczy, rezygnacja z uprawnień przez Spółdzielnię Mieszkaniową im. K. ani zmiana stanu faktycznego lub prawnego uniemożliwiająca wykonanie decyzji. Od powyższej decyzji wnioskodawcy wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. podnosząc, że decyzja organu l instancji został wydana z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. bowiem powyższy organ nie dokonał ustalenia, iż grunt wskazany we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji oddany w użytkowanie wieczyste do chwili obecnej pozostaje niezagospodarowany. Ponadto wskazali, iż organ l instancji błędnie dokonał interpretacji art. 162 § 1 k.p.a., a zwłaszcza pojęcia "bezprzedmiotowości", które - w kontekście decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste - należy interpretować mając na uwadze cel, w jakim nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Odwołujący powołali się na pogląd zaprezentowany w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 20.06.1988 r. sygn. akt III AZP 9/88 oraz zaznaczyli, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o oddaniu działki noszącej obecnie oznaczenie nr [...] leży w ich interesie, ponieważ ubiegają się o jej zwrot. W dniu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało decyzję, w której podtrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Organ II instancji wskazał, że stwierdzenie wygaśnięcia oprócz zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości wymaga wykazania, że wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa albo, że leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Wskazano, że przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zawierają uregulowania stanowiącego, iż decyzje, mocą których także na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów orzeczono o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste, podlegają stwierdzeniu wygaśnięcia z uwagi na to, że cel, w jakim nastąpiło oddanie w użytkowanie wieczyste nie został w całości lub części zrealizowany. Wobec stwierdzenia w/w braku przepisów prawnych organ II instancji rozważył możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w momencie wykazania jej bezprzedmiotowości oraz istnienia interesu społecznego lub interesu strony, z uwagi na który następowałoby powyższe wygaśnięcie decyzji. Organ II instancji, rozważając powyższą kwestię, wskazał, że wątpliwa jest legitymacja osób składających wniosek do występowania w przedmiotowej sprawie, bowiem w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem, zdaniem organu II instancji, z rozstrzygnięcia o oddaniu w użytkowanie wieczyste nie wynikają żadne uprawnienia na rzecz wnioskodawców, ani nie jest ono źródłem ich obowiązków. Takie obowiązki i uprawnienia wynikają, ale dla Spółdzielni Mieszkaniowej im T. oraz Gminy Miejskiej K. Natomiast wnioskodawcy mają, zdaniem organu II instancji, interes faktyczny wyrażający się w dążeniu do uzyskania zwrotu wywłaszczonej w przeszłości nieruchomości. Organ II instancji w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji wskazał ponadto, iż uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego, na którą w odwołaniu powoływali się wnioskodawcy, została podjęta na tle innego stanu prawnego, tj. nieobowiązującej już dziś ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w której przewidziano w art. 89 ust. 2, iż poprzedni właściciele działek, czyli działek przejętych przez państwo, zabudowanymi w sposób wskazany w w/w przepisie lub ich następcy prawni mogli zgłosić w terminie do [...]1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie. Jak natomiast wskazał Sąd Najwyższy, przepis art. 89 ust. 2 w/w ustawy stanowił odmienną i samodzielną konstrukcję, przy której samo złożenie wniosku czyniło bezprzedmiotową poprzednio ostateczną decyzję oddania gruntu w użytkowanie wieczyste innej osobie. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami takiego uregulowania nie posiada, a zatem ewentualne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste mogłoby nastąpić z racji jej bezprzedmiotowości, ale rozumianej jako niezrealizowanie celu, dla którego ustanowione zostało użytkowanie wieczyste, rezygnację użytkownika z przysługującego mu prawa, względnie likwidację podmiotu, na rzecz którego zostało ustanowione użytkowanie wieczyste. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] wskazano, że organ l instancji przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami terenu w wyniku, której ustalono, że objęty wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji teren stanowi część osiedla, na którym usytuowany jest kiosk handlowo-usługowy, trawniki oraz ciągi piesze, zaś część wschodnia stanowi dojazd do zaplecza [...] Gimnazjum i Liceum. Ponadto organ II instancji ustalił, że z akt sprawy zwłaszcza z odpisu z księgi wieczystej nr [...] oraz materiału mapowego wynika, iż działka [...] została zabudowana budynkiem nr [...] położonym przy ul. Z. , a ponadto jest także na niej usytuowany częściowo budynek nr [...], położony przy tej samej ulicy. Cel wskazany w decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste został zrealizowany. W dniu [...].03.2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wpłynęła skarga Z.S. , J.S. , T.L. , B.B. , B.W. oraz R.L. Skarżący podnosili, iż decyzja z dnia [...]1974 r. Nr [...] zmieniona decyzją z dnia [...]1980 r. Nr [...] Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej im .T. między innymi parcel katastralnych kat. [...] oraz l kat. [...] jest bezprzedmiotowa albowiem oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło w ściśle określonym celu - pod zabudowę mieszkaniową. Do chwili obecnej poważna część tych działek pozostaje niezabudowana i niezagospodarowana. Podnoszono również, iż znajduje się tam trawnik, nie ma na nich ciągów pieszych ani żadnych dróg dojazdowych publicznych czy też wewnętrznych. Ponadto wskazywano, iż organ II instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 136 k.p.a. bowiem nie uwzględnił w ogóle zarzutów skarżących oraz naruszył art. 7 i 77 k.p.a. bowiem powinien z urzędu uzupełnić postępowanie dowodowe przez "zażądanie odpowiednich dokumentów od SM im T. celem wyjaśnienia przyczyn zagospodarowania części działki pod kiosk oraz od właściciela prywatnego gimnazjum celem wyjaśnienia przyczyn usytuowania i potrzeby korzystania z dodatkowej ścieżki." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska strony skarżącej oraz zaznaczyło, iż podnoszone zarzuty praktycznie były przedmiotem rozpoznania decyzji oraz w poprzedzającym postępowaniu przed organem l instancji. Kolegium wskazało, iż w tym zakresie uzasadniło swoje stanowisko w kwestionowanej decyzji i podtrzymuje je w całej rozciągłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art.134 § 1 p.p.s.a Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Podkreślić należy, iż zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sadów administracyjnych, jak również poglądami wyrażanymi w doktrynie prawa administracyjnego pojęcie bezprzedmiotowości należy rozumieć jako "sytuację wynikającą z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek"(w'de: M.Jaśkowska, A.Wróbel: Kpa komentarz, 2000 r. str.960, J.Borkowski: Komentarz, 1996r., str.750-751) W niniejszej sprawie skarżący wskazał, iż decyzja z dnia [...].1974 r. Nr [...] zmieniona decyzją z dnia [...].1980 r. Nr [...] Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej im. T. m. in. parcel katastralnych kat. [...] oraz . kat. [...] stała się bezprzedmiotowa, bowiem w/w parcele nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wskazanym w umowie o oddaniu ich w użytkowanie wieczyste. W związku z powyższym należy wskazać, że z dokumentów zawartych w aktach sprawy wynika, że oddanie Spółdzielni Mieszkaniowej im. T. w użytkowanie wieczyste m.in. parcel nr [...] i nr [...] b. gm. kat. N. nastąpiło w dwóch etapach. W pierwszym etapie, w dniu [...]1974 r. została wydana decyzja o oddaniu w użytkowanie wieczyste w/w parcel katastralnych (k.[...] ), "celem wybudowania przez Spółdzielnię Mieszkaniową im. T. w K. budynku mieszkaniowego Nr [...] na Oś.[...], później zmieniona decyzją z dnia [...]1980 r. W drugim etapie w dniu [...].1980 r. nastąpiło podpisanie umowy ze spółdzielnią w formie aktu notarialnego o oddaniu działek wskazanych w powyższej decyzji w użytkowanie wieczyste (k. [...]). Jak wynika z powyższego aktu notarialnego oddanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło "celem uregulowania stanu prawnego terenu zabudowanego przez Spółdzielnię budynkiem mieszkalnym na Osiedlu [...]". Ze zgromadzonych w aktach postępowania przed organem l instancji dokumentów (k.[...] akt adm.) wynika, iż w/w budynek został wybudowany, czego żadna ze stron postępowania nie kwestionowała. Tym samym należy podkreślić, iż cel, dla którego została wydana decyzja, co, do której skarżący wnosił o wygaśnięcie został zrealizowany. Wobec czego nie można w niniejszym przypadku stwierdzić, iż przedmiot decyzji z dnia [...].1974 r. Nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...].1980 r. Nr [...] Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej im. T. między innymi parcel katastralnych l.kat. [...] oraz l. kat. [...] położonych w K. b. gm. kat. N. , obecnie wchodzących w skład działki nr [...] obr. [...] jedn. Ewid. K. uległ zniszczeniu, przekształceniu lub zaistniała zmiana stanu faktycznego bądź prawnego skutkująca brakiem możliwości wykonania powyższej decyzji, a co za tym idzie w/w decyzja nie stała się bezprzedmiotowa, a tym samym nie podlegała stwierdzeniu wygaśnięciu zgodnie z art. 162 § 1 pkt.1 k.p.a. Tym samym nie jest zasadne podnoszone we wniosku twierdzenie, że w/w parcele nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wskazanym w umowie o oddaniu ich w użytkowanie wieczyste. Odnosząc się do wskazanego przez organ II instancji braku interesu prawnego strony wnoszącej o wygaśnięcie decyzji z dnia [...]1974 r. zmienionej decyzją z dnia [...]1980 r. Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w K. , stwierdzić należy, że stanowisko organu w tym zakresie nie jest prawidłowe, co nie miało jednak istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, iż w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami, zdaniem organu II instancji, które posiadały interes prawny wynikający z decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste, a tym samym były legitymowane do złożenia wniosku o wygaśnięcie decyzji były: Gmina Miejska K. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa im. T. . Zdaniem organu II instancji podmiotom wnioskującym o wygaśniecie w/w decyzji przysługiwał jedynie interes faktyczny wynikający z zamiaru odzyskania prawa własności parcel katastralnych objętych w/w decyzją. Rozważając powyższą kwestię, w pierwszej kolejności należy wskazać, iż przepis art. 28 k.p.a. został umiejscowiony w części dotyczącej przepisów ogólnych postępowania administracyjnego, co oznacza, że należy go stosować, jeżeli dalsze przepisy nie regulują bądź w inny sposób regulują materię w nim wskazaną. Zgodnie z art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. organ administracyjny podejmuje decyzję o wygaśnięciu decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a jej wygaśnięcie jest zgodne m.in. z interesem strony. Należy zatem wskazać, że art. 162 k.p.a. odmiennie reguluje legitymację prawną podmiotu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Powyższy przepis wskazuje, iż z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji może wystąpić każdy posiadający interes w w/w sprawie, przez co należy rozumieć nie tylko interes prawny, ale również faktyczny. Na marginesie należy podkreślić, iż jeżeli zdaniem organu, wnioskodawca nie był legitymowany prawnie do wystąpienia z wnioskiem, to organ winien umorzyć postępowanie w sprawie, a nie podejmować rozstrzygnięcie merytoryczne, jakim niewątpliwie jest decyzja o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W odniesieniu do zarzutu skarżącego dotyczącego uchybienia przez organ II instancji przepisom art. 7 i art. 77 k.p.a., należy wskazać, iż zgromadzony w toku postępowania przed organem l instancji materiał dowodowy (szczególnie zgromadzony na wyżej wymienionych kartach akt adm.) był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ II instancji w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...], wobec czego nie było konieczności uzupełniania postępowania dowodowego. W tym miejscu należy wskazać, iż podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej przez Spółdzielnię Mieszkaniową im. T. nie były przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z uwagi na brak ich związku z przedmiotem badanej sprawy Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, iż zarówno rozstrzygnięcie organu l, jak i II instancji było zgodne z art. 162 § 1 pkt.1 k.p.a., wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.