II SA/Kr 471/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Jacek Bursa Renata Czeluśniak / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala sygn.. akt II SA/Kr 471/11 Uzasadnienie W dniu 11 grudnia 2009r. R.K. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na wycięcie pięciu drzew rosnących na działce nr [....] w K. przy ul. [....] . Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz Miasta K. w dniu 13 stycznia 2010 r. wydał decyzję znak: [....] o zezwoleniu na usuniecie z terenu działki ewidencyjnej nr [....] przy ul. [....] w K. następujących drzew: 3 sztuk kłona jawora o obwodach 80 cm, 94 cm i 105 cm oraz 1 sztuki jarząba o obwodzie 130 cm, a także o naliczeniu opłaty w wysokości 100.188,79 zł za usunięcie 2 sztuk klona jawora o obwodach 94 cm i 105 cm oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew: klon pospolity o obw. [....] i lipa drobnolistna o obw. 80 cm. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., iż wnioskowany do wycinki klon jawor rozwidla się poniżej wysokości 130 cm od podłoża i traktowany jest jako dwa odrębne drzewa o obwodach 94 i 105 cm. Wobec zaś faktu, iż drzewa te są w dobrym stanie sanitarnym, organ, zezwalając na ich usunięcie, naliczył z tego tytułu opłatę podwyższoną o 100% ze względu na lokalizację nieruchomości na terenie uzdrowiska. Organ wskazał ponadto, że klon jawor o obwodzie 80 cm oraz jarząb kwalifikują się do wycięcia ze względów sanitarnych oraz ze względów bezpieczeństwa, co - w świetle art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9 ustawy o ochronie przyrody nie uzasadnia pobrania opłaty za ich wycięcie. Decyzja Burmistrza nie została zaskarżona i stała się ostateczna. W dniu 5 lipca 2010r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wpłynął wniosek R.K. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Burmistrza Miasta K. w części dotyczącej naliczenia opłaty w wysokości 100.188,79 zł za usunięcie 2 sztuk drzew. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła rażące naruszenie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody poprzez naliczenie opłaty za wycięcie drzew, pomimo tego że wyrosły one na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. SKO w N. zwróciło się do Burmistrza Miasta K. o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi Burmistrz podniósł m.in., że zwolnienie z opłat wynikających z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody dotyczy tylko i 1 sygn. akt II SA/Kr 471/11 wyłącznie tych nieruchomości, które zakwalifikowane zostały na cele budowlane miejscowym planem zagosppdarowania przestrzennego uchwalonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast skutku takiego nie wywołują zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc i nie obowiązywały w okresie obowiązywania ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Skoro więc w dacie wydania decyzji dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to. nie było podstaw do zastosowania zwolnienia wynikającego z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. R.K. podtrzymał swój wniosek, przedkładając ponadto ekspertyzę dendrologiczną oraz kserokopię dokumentacji związanej z realizacją zabudowy na przedmiotowej nieruchomości w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku. W dniu 13 października 2010r. SKO w N. , działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 kpa, a także art. 83-86 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, póz. 880 ze zm.), załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, póz. 2306) w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 23 października 2009r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2010 (M.P. Nr 69, póz. 894), a także art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, póz. 1399 ze zm.), wydało decyzję znak: [....] o odmowie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia 13 stycznia 2010r. Kolegium uznało, iż podlegająca weryfikacji decyzja Burmistrza nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wskazało przy tym, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowana jest zbieżna z zastosowaną przez Burmistrza interpretacja art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, a wedle której "zwolnienie z obowiązku pobrania opłat regulowane we wskazanym przepisie może być zastosowane tylko wówczas, gdy kwalifikacja nieruchomości na cele budowlane istnieje również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, które posadzono lub które wyrosły na nieruchomości po pierwotnym 2 sygn. akt II SA/Kr 471/11 przeznaczeniu jej w planie miejscowym na takie cele" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008r., sygn. II SA/Wr 30/08). W związku zaś z niekwestionowanym faktem, iż w dniu 13 stycznia 2010r. dla nieruchomości położonej w K. przy ul. [....] , stanowiącej działkę ewidencyjną nr [....] , nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tak rozumiana przesłanka zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, nie mogła zostać wypełniona, skutkiem czego brak było podstaw do stwierdzenia, że naliczenie opłaty za wycinkę drzew naruszało prawo w sposób rażący. R.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ze względu na naruszenie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 107 kpa poprzez nieodniesienie się do zarzutów dotyczących rażącego naruszenia przepisów kpa. W uzasadnieniu wniosku wskazano m.in., iż z literalnej wykładni art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie wynika, aby warunkiem zwolnienia od opłaty był wymóg, aby nieruchomość, z której usuwane są drzewa, była zakwalifikowana na cele budowlane w dacie wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, stąd też brak jest podstaw do formułowania takiej dodatkowej przesłanki. Podniesiono także, iż na większości terenów w kraju nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przy zastosowaniu takiej interpretacji -zastosowanie zwolnienia w trybie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody byłoby niemożliwe, zaś zdaniem wnioskodawcy "nie taki był cel racjonalnego ustawodawcy". Ponadto podniesiono, że nawet gdyby przyjąć, iż dla zastosowania zwolnienia od opłaty konieczne było, aby nieruchomość z której wycinane są drzewa, była przeznaczona na cele budowlane również w chwili wydania decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzewa, to nie wzięto pod uwagę faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 28 kwietnia 2006r., na podstawie której Starosta N. decyzją z dnia 27 listopada 2007r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W założonym wniosku zarzucono także brak odniesienia się Kolegium do zarzutów wnioskodawcy odnośnie naruszenia przez Burmistrza art. 6-11 kpa i art. 77 kpa. SKO w N. decyzją z dnia 30 grudnia 2010r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 156 § 1 i art. 158 § 1 kpa, art. 83-86 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew w brzmieniu 3 sygn. akt II SA/Kr 471/11 ustalonym obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 23 października 2009r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2010, a także art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, utrzymało w mocy decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium podzieliło w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji z dnia 13 października 2010r. i oprócz wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008r, sygn. akt II SA/Wr 30/08, powołało się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2010r. sygn. akt II SA/Kr 807/10. Kolegium podkreśliło, że gdyby nawet doszło do zakwestionowania wykładni zawartej w powołanych orzeczeniach, to nie miałoby to żadnego wpływu na postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności, albowiem art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskazuje jako przesłankę stwierdzenia nieważności naruszenie prawa o charakterze "rażącym". W przypadku zaś istnienia wątpliwości co do prawidłowości wykładni danego przepisu nie można mówić o jego naruszeniu o charakterze "rażącym", które odnosi się tylko do naruszenia jednoznacznych co swojej treści i obowiązywania norm prawnych, które powodują ich ewidentną sprzeczność ze stanem prawnym sprawy, a jednocześnie wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Skargę na decyzję SKO w N. wniósł R.K. , zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody oraz przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że analiza przepisów dotyczących zwolnienia od pobierania opłaty za usunięcie drzewa prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było zwolnienie od opłaty w przypadku wycięcia drzewa, które urosło już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie, którego nieruchomość na której się ono znajduje zakwalifikowana została na cele budowlane i takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 2006r. sygn. akt II OSK 477/05. Skarżący zarzucił, że przyjęcie stanowiska, iż art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie, jeżeli w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na wycięcie drzewa również obowiązuje miejscowy plan > zagospodarowania 4 sygn. akt II SA/Kr 471/11 przestrzenny, zgodnie z którym nieruchomość również przeznaczona jest na cele budowlane, wprowadza dodatkowy warunek, którego nie ma w ww. przepisie. Ponadto częsta sytuacja, w której gmina nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sprawia, że przyjęcie tak szerokiej interpretacji art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy, powoduje, iż przepis ten jest przepisem martwym. Skarżący podkreślił, że stosownie do wyroku Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2009r. sygn. akt l CNP 82/08 "tereny i nieruchomości objęte planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc w dniu określonym w art. 87 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zmieniły automatycznie z tą datą swego dotychczasowego przeznaczenia". Zdaniem skarżącego Kolegium nie przeprowadziło postępowania dowodowego w celu ustalenia wieku drzewa, uchwalenia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie miasta K. , ograniczając się jedynie do przyjęcia stanu faktycznego podanego przez Burmistrza Miasta K. w piśmie z dnia 5 sierpnia 2010r. W odpowiedzi na skargę SKO w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś § 2 tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.), zwanej dalej "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej 5 sygn. akt II SA/Kr 471/11 w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ppsa). Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest ono powtórzeniem zwykłej kontroli instancyjnej decyzji, lecz badaniem zaistnienia nadzwyczajnych przesłanek wzruszenia decyzji posiadającej przymiot ostateczności. Dlatego dla stwierdzenia nieważności decyzji przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a ta podstawa nieważności miała decydujące znaczenie w kontrolowanym postępowaniu, wymaga zaistnienia "rażącego naruszenia prawa". Powszechnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który zasadniczo nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to takie, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1134/04, Lex Omega nr 165717). Ponadto w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2006r. sygn. akt l OSK 883/06 zauważa się, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa i nie można utożsamiać tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (Lex Omega nr 299873). Przedstawione powyżej zasady dotyczące ustalania, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, odnieść należy do kontrolowanego postępowania, dla którego kluczowe znaczenie ma treść art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Przepis ten stanowi, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, 6 sygn. akt II SA/Kr 471/11 które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Wydając zaskarżoną decyzję, SKO w N. przyjęło interpretację powołanego przepisu, zgodnie z którą istotnym jest, czy w dacie orzekania o usunięciu drzew obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kwalifikujący nieruchomość na cele budowlane, zaś nie mają znaczenia miejscowe plany, które utraciły moc. Taka wykładnia występuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co powołało się Kolegium, cytując wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008r., sygn. akt li SA/Wr 30/08 oraz WSA w Krakowie z dnia 28 października 2010r., sygn. II SA/Kr 807/10. Niewątpliwie istnieją także odmienne sposoby interpretacji art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, takie jak chociażby zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2009r. sygn. II OSK 1860/08, w którym podkreśla się, że "Fakt, iż teren został przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane oznacza, że drzewa, które wyrosną na tym terenie w okresie późniejszym również mają charakter tymczasowy i niecelowa jest ich ochrona, w szczególności przez nakładanie wysokich opłat za ich usunięcie." Natomiast doktryna stoi na stanowisku, że organy administracji "nie powinny badać w dacie orzekania, jakie są aktualne postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale jakie były rozwiązania w tym zakresie w dacie pojawienia się drzew lub krzewów" (tak: K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, ABC, 2010, wyd. II). Przedstawione powyżej rozbieżne interpretacje art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody wskazują, że w orzecznictwie i doktrynie istnieją wątpliwości co do wykładni tego przepisu. Dokonany przez Burmistrza Miasta K. wybór jednego stanowiska, nawet gdyby uznać je za błędne, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 30 maja 2008r. sygn, akt II OŚK 404/08 (Lex Omega nr 505307), że "Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji sygn. akt II SA/Kr 471/11 do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa." Wobec powyższego, w zaskarżonej decyzji SKO w N. prawidłowo oceniło, iż decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Burmistrz dokonał właśnie wyboru jednej z interpretacji art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Dlatego zarzut skargi naruszenia tego przepisu ustawy o ochronie przyrody nie był zasadny. Za nietrafny Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 j art. 107 § 3 kpa, ponieważ w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności Kolegium ustaliło wszystkie istotne okoliczności, takie jak wiek drzewa, postanowienia i okres obowiązywania poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz to, czy dla przedmiotowej nieruchomości obecnie obowiązuje miejscowy plan. Ustalenia te nie budzą wątpliwości, zaś treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji przemawia za tym, że Kolegium w sposób prawidłowy zastosowało przepisy prawa do ustalonego stanu faktycznego oraz odniosło się do zarzutów strony podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd stwierdził, ze zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.