II SA/Kr 471/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi J.W. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 lutego 2012 r. nr [....] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał J.W. "rozebranie ustępu nieskanalizowanego o wymiarach 1,02 x 0,82 m wraz z dołem ustępowym o wymiarach 1,60 x 1,30 m zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości D. ." Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 kwietnia 2009 r. Następnie upomnieniem nr [...] z dnia 25 maja 2010r. wezwano zobowiązanego –J.W. , do wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji organu I instancji z dnia 28 stycznia 2008r., z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania przez zobowiązanego ww. obowiązku, PINB w B. wystawił w dniu 18 marca 2011r. tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a dotyczący obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. W piśmie z dnia 23 marca 2011r. zobowiązany J.W. , zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji. W wyniku rozpatrzenia zarzutów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał postanowienie z dnia [...]stycznia 2012r., znak:[...] , o odmowie uwzględnienia zarzutów. Następnie w wyniku rozpatrzenia zażalenia na ww. rozstrzygnięcie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...]lutego 2012r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r., Dz. U. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2005r., Dz.U. nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) utrzymał orzeczenie pierwszoinstancyjne w mocy. W ocenie organu odwoławczego, PINB prawidłowo ustosunkował się do podniesionych przez zobowiązanego zarzutów, odmawiając ich uwzględnienia. Za nieuzasadniony uznano zarzut wygaśnięcia obowiązku (art. 33 pkt. 1 upea). Organ odwoławczy wyjaśnił, że przez wygaśnięcie obowiązku należy rozumieć taką sytuację, w której obowiązek wprawdzie powstał (istniał), ale z powodu określonych okoliczności wygasł po pewnym czasie. Wskazano, że powodem wygaśnięcia obowiązku może być np. wykonanie obowiązku, przedawnienie lub umorzenie obowiązku, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku (Piotr Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2008, str. 150). W ocenie organu odwoławczego, żadnej z okoliczności skutkujących wygaśnięciem obowiązku nie stwierdzono w przedmiotowej sprawie. Podstawa prawna egzekwowanego obowiązku istnieje i obowiązek nie wygasł. Decyzja PINB w B. z dnia [...] stycznia 2008r., znak:[...] , utrzymana w mocy decyzją MWINB z dnia [...] kwietnia 2009r., znak:[...] , pozostaje w obrocie prawnym, a obowiązek z niej wynikający nie został dotąd wykonany przez zobowiązanego. Wskazano przy tym również, że egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek ma charakter niepieniężny. Obowiązki niepieniężne co do zasady nie ulegają przedawnieniu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, czyli przewiduje wyjątek od zasady. Przepisy ustawy Prawo budowlane, na podstawie której orzekane są nakazy rozbiórki, nie przewidują takiego wyjątku. Organ II instancji podziela stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wyrażone w skarżonym postanowieniu, że bez znaczenia dla prawidłowości wszczęcia egzekucji pozostaje wskazany przez zobowiązanego fakt upływu ponad roku od dnia, kiedy obowiązek wynikający z decyzji stał się wymagalny i ponad 9 miesięcy od doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Wyjaśniono, że ani przepisy ustawy Prawo budowlane ani przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują skutku w postaci wygaśnięcia obowiązku wynikającego z decyzji w przypadku, gdy upłynie jakiś konkretny termin od dnia, w którym decyzja ta stała się wymagalna, a wierzyciel nie kieruje do zobowiązanego upomnienia czy też nie wystawia tytułu wykonawczego. Zdaniem MWINB, argumentacja przedstawiona przez J.W. , dotycząca upływu ponad roku od dnia, w którym obowiązek rozbiórki nałożony na niego stał się wymagalny i upływu 9 miesięcy od dnia doręczenia mu upomnienia, nie świadczy o wygaśnięciu obowiązku w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu odwoławczego, PINB w B. prawidłowo ustosunkował się również do zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt. 6 upea). Wyjaśniono, że egzekucja administracyjna może być niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Organ odwoławczy stwierdził, że podnoszona przez zobowiązanego, okoliczność, że rozbiórka ustępu "urąga elementarnym zasadom poszanowania godności ludzkiej", pozostaje bez wpływu na dopuszczalność egzekucji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Okoliczność ta nie mieści bowiem w zakresie przesłanek przedmiotowych niedopuszczalności egzekucji, ani w zakresie podmiotowych przesłanek niedopuszczalności egzekucji. W szczególności zaznaczono, że trudności ekonomiczne zobowiązanego, choćby bardzo poważne, nie powodują, że obowiązek przestaje podlegać egzekucji administracyjnej. Dlatego MWINB uznał, że zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym nie zachodzi bowiem żadna z przesłanek niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. W szczególności z akt sprawy nie wynika, aby zobowiązany był osobą, w stosunku do której przepisy prawa wyłączają prowadzenie egzekucji administracyjnej. Wyjaśniono, że postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 18 marca 2011r. prowadził właściwy organ egzekucyjny, egzekwowany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, a tytuł wykonawczy, wystawiony został przez uprawniony organ. W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy odniósł się także do części uwag zobowiązanego zawartych w zażaleniu. Ustosunkowując się się do zarzutu niewykonalności obowiązku, MWINB podniósł, że instancyjna kontrola dokonywana przez organ odwoławczy odnośnie postanowienia w sprawie zarzutów dotyczyć może tylko tych zarzutów, które zostały zgłoszone przez zobowiązanego organowi egzekucyjnemu w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Tymczasem ww. zarzut nie był zgłaszany przez zobowiązanego w ustawowym terminie, ale dopiero na etapie wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów. W ocenie organu odwoławczego, sytuacji nie zmienia również fakt, że zarzut ten został podniesiony przez zobowiązanego na wcześniejszym etapie postępowania, tj. w piśmie z dnia 2.06.2010r., które wpłynęło do powiatowego inspektoratu w dniu 7 czerwca 2010r., czyli na długo przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego z dnia 18 marca 2011r. (zwrotne potwierdzenie odbioru wskazuje na datę 23 marca 2011r. jako dzień doręczenia odpisu). Wskazano, że zarzut zgłoszony przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego również nie może podlegać rozpatrzeniu. WINB zaznaczył przy tym, że dla zobowiązanego droga do skorzystania z instytucji zarzutów, służących ochronie przed niezgodnym z prawem prowadzenia egzekucji, otwiera się z chwilą doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego, a więc wszczęcia egzekucji. Zobowiązany zostaje wówczas poinformowany o prawie zgłoszenia zarzutów w terminie 7 dni od doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego, z którego to prawa może skorzystać kierując stosowne podanie do organu właściwego w tej kwestii, tj. organu egzekucyjnego. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Sądu złożył J.W. wnosząc o jego uchylenie, celem umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa proceduralnego - przepisu art. 33 pkt 1w związku z art. 59 §1 pkt 8 Ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez błędną jego wykładnię w kwestii oceny wygaśnięcia obowiązku strony skarżącej, nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2008r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wygaśnięcie przedmiotowego obowiązku dłużnika, w odróżnieniu od przedawnienia nie oznacza, że jego obowiązek przestaje istnieć, lecz nie można go egzekwować w trybie przymusu administracyjnego i podlega umorzeniu. Przepis art.33 pkt 1 Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, sytuuje wygaśniecie obowiązku jako alternatywy w stosunku do przedawnienia, wykonania lub nieistnienia obowiązku, a nie jako ich konsekwencje, jak to stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jeżeli dłużnik nie wykonuje obowiązku z przyczyn obiektywnych, które są znane organowi egzekucyjnemu (m.in. brak określenia terminu wykonania obowiązku w sentencji decyzji - art.15 § 1 Ustawy), to postępowanie egzekucyjne celem przymuszenia nie może być kontynuowane minio nadal istniejącego obowiązku. Następnie skarżący wskazał, że z przepisu art. 59 § 1pkt 8 cytowanej Ustawy wynika, że jeżeli wierzyciel, który może być jednocześnie organem egzekucyjnym zawiesi postępowanie wobec dłużnika i nie podejmie go przed upływem 12 miesięcy, to podlega ono umorzeniu z mocy ustawy. Analogiczna sytuacja, w ocenie skarżącego, występuje także wówczas, gdy wierzyciel - mimo niewykonywania obowiązku przez dłużnika - w rozsądnym terminie nie posyła mu upomnienia ani tytułu wykonawczego (który w przedmiotowej sprawie został doręczony dopiero po upływie niespełna 2 lat od dnia wymagalności obowiązku). W dalszej części uzasadnienia powołano się na pismo skierowane do skarżącego z dnia 2.VII.2010r., w którym skierowanym PINB stwierdził, że termin rozbiórki obiektu budowlanego przez zobowiązanego jest natychmiastowy. Z tego, w ocenie skarżącego, wynika zatem, że organ egzekucyjny również powinien był przesłać zobowiązanemu upomnienie i tytuł wykonawczy niezwłocznie (bez nieuzasadnionej zwłoki), a nie dopiero po upływie ponad roku czasu. W przeciwnym razie obowiązek dłużnika wygasa w świetle przepisu art. 59 §1 pkt 8 cytowanej Ustawy. Zdaniem skarżącego, nie ma zatem racji strona przeciwna, twierdząc, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują skutku w postaci wygaśnięcia obowiązku wynikającego z decyzji w przypadku upływu jakiegoś terminu od dnia, w którym decyzja stała się wymagalna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonym postanowieniu ostatecznym z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwany dalej u.p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom egzekucyjnym skutecznie zarzucić, że przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawę materialno-prawną w oparciu o którą wydano zaskarżone do sądu postanowienie stanowił przepis art. 33 ust. 1 pkt 1, 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej w skrócie "u.p.e.a." W przedmiotowej sprawie skarżący, na podstawie art. 33 pkt 1 oraz pkt 6 u.p.e.a. zgłosił zarzuty w sprawie prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postępowania egzekucyjnego w przedmiocie doprowadzenia do wykonania obowiązku rozbiórki "ustępu nieskanalizowanego (...)." Zarzuty jako środek zaskarżenia służący obronie przed egzekucją administracyjną służy zobowiązanemu. Legitymacja zobowiązanego jest zdeterminowana w ustawie przez określenie podstaw prawnych zarzutu. Złożenie zarzutu nie wstrzymuje wykonanie decyzji. Według art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, w którym obowiązek został nałożony; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Wyliczenie w art. 33 u.p.e.a. w sposób taksatywny przyczyn które mogą być podstawą zarzutów, skutkuje tym, że wniesienie zarzutów z innych powodów (np. kwestionowanie przez zobowiązanego prawidłowości decyzji, z której wynika obowiązek) nie upoważnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia takich zarzutów. Kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według wskazanego wyżej kryterium doprowadziła do uznania, że postanowienie to wydane zostało w sposób zgodny z prawem, a zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym zarzuty są nieuzasadnione. Odnosząc się, według kolejności przyjętego w art. 33 u.p.e.a. wyliczenia, do podniesionych przez skarżącego zarzutów oraz przedstawionej w ich zakresie argumentacji wskazać należy, że pkt 1 art. 33 ust. 1 u.p.e.a., dotyczący okoliczności nieistnienia obowiązku, wylicza kilka możliwych, ale niejednorodnych, niezależnych względem siebie i co do zasady nierównoczesnych jej przyczyn. Skarżący w piśmie z dnia 23.03.2011r. podniósł zarzut wygaśnięcia nałożonego na niego w przedmiotowej sprawie obowiązku, z uwagi na upływ czasu: - ponad roczny od dnia kiedy obowiązek rozbiórki stał się wymagalny oraz - dziewięciomiesięczny od dnia doręczenia upomnienia. Odnosząc się do tego zarzutu, w ocenie sądu, organy w sposób prawidłowy uznały go za nieuzasadniony. Bez znaczenia przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy pozostaje wskazany przez skarżącego fakt upływu czasu, bowiem nie ma takiego przepisu, który stanowiłby o wygaśnięciu obowiązku z uwagi na określony upływ czasu, który biegnie od dnia jego wymagalności do dnia doręczenia upomnienia czy do dnia wystawienia tytułu wykonawczego. Przepis art. 15 § 1 u.p.e.a. stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie (...). W ww. przepisie określono tylko początkowy termin, od którego można wystosować upomnienie, nie zakreślając terminu końcowego, w którym należy tego dokonać. Wszczęcie egzekucji w późniejszym terminie nie prowadzi do wygaśnięcie obowiązku. Obowiązek rozbiórki nałożony na skarżącego decyzją PINB stał się wymagalny w dniu wydania ostatecznej decyzji przez MWINB i kwestia ta nie budzi żadnych zastrzeżeń sądu. Odnosząc się z kolei do zaproponowanego przez skarżącego zastosowania przez analogię przepisu art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a., stwierdzić należy, że zabieg taki jest niemożliwy. Wymienione w ww. przepisie przesłanki warunkujące umorzenie postępowania egzekucyjnego stanowią katalog zamknięty i nie można zastosować rozumowania przez analogię przyjmując, że w przedmiotowej sprawie zaszły skutki prawne tak jak przy zawieszeniu postępowania na okres ponad roku. Zastosowanie analogii w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalne, bowiem zarówno przepis art.33 u.p.e.a. jak i przepis art. 59 u.p.e.a. zostały wyczerpująco uregulowane, nie ma w nich luk, które należałoby wypełnić sięgając do wyjaśniania przez analogię. Wnioskowanie per analogiam – (wnioskowanie na podstawie podobieństwa) - występuje wtedy, gdy do jakiegoś stanu faktycznego nieuregulowanego normą bezpośrednią stosuje się normy prawne, odnoszące się bezpośrednio do innego stanu. Istotne jest przy tym podobieństwo obu tych stanów faktycznych. Z podobieństwa obydwu stanów wnioskuje się o podobieństwie skutków prawnych. Tę analogię stosuje się na gruncie danego aktu prawnego. W przedmiotowej sprawie nie było żadnych podstaw do zastosowania wnioskowania per analogiam. Podsumowując stwierdzić należy, że żadna z przyczyn (tj. np. przedawnienie lub umorzenie obowiązku, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku wykonanie obowiązku), powodujących wygaśnięcie obowiązku nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Istotne w sprawie jest to, że rozstrzygnięcie, na mocy którego nałożono na skarżącego przedmiotowy obowiązek nie zostało wzruszone i istnieje w obrocie prawnym. Należy podzielić tezę wyrażoną w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25.10.2007r., II SA/GI 335/07, że "Dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania." Zasadne jest także odwołanie się do stanowiska, jakie w wyroku z dnia 27 marca 2007r., II OSK 522/06, zajął Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten wskazał, że "niespornym jest również, że likwidacja skutków samowoli budowlanej nie ulega przedawnieniu". Tym samym, stwierdzić należy, że zarzut wygaśnięcia obowiązku nie zasługiwał na uwzględnienie. Podniesiony przez skarżącego zarzut niedopuszczalności egzekucji (art. 33 pkt 6 u.p.e.a.) jest bezzasadny, bowiem w sprawie nie zachodzą żadne przesłanki podmiotowe ani przedmiotowe uzasadniające jej niedopuszczalność. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu niewykonalności obowiązku (zawartym w piśmie z dnia 2 czerwca 2010r. i w zażaleniu z dnia 28 stycznia 2012r.) stwierdzić należy za organem odwoławczym, że nie może być on rozpoznany, z uwagi na to, iż nie był zgłoszony w przewidzianym ustawowo terminie. Zarzuty można bowiem zgłosić w terminie 7 dni od doręczenia stronie odpisu tytułu wykonawczego, czyli w przedmiotowej sprawie termin ten rozpoczął bieg od dnia 23 marca 2011r. (zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej tytuł wykonawczy). Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 1 września 2011r., II FSK 407/10 "Postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego te zarzuty w terminie otwartym na ich zgłoszenie." Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.