II SA/Kr 472/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [ ] w przedmiocie zatwierdzenia umorzenia postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej S.P. kwotę 100,00 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...], na podstawie art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), § 2 ust. 1 i § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) zatwierdził z urzędu podział nieruchomości położonej w Z. – gminie [...], oznaczonej numerem [...] o powierzchni 0,4150 ha stanowiącej współwłasność S. P., M. K., R. K. i J. K. w taki sposób, że z ww. nieruchomości powstają działki: nr [...] o powierzchni 0,0188 ha, nr [...] o powierzchni 0,0186 ha i nr [...] o powierzchni 0,3776 ha. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że projekt podziału nieruchomości został wykonany przez geodetę posiadającego uprawnienia zawodowe w zakresie określonym w art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne. Operat zawierający dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za Nr [...] w dniu 1 lutego 2008 r. Projekt podziału został opracowany zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Z., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nadto organ wskazał, że podział nieruchomości ma na celu wydzielenie gruntu niezbędnego do realizacji celu publicznego tzn. gruntu, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Z. został przeznaczony pod drogę publiczną. Od wyżej opisanej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła S. P. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i zatwierdzenie podziału działki nr [...] położonej w Z. na działki nr [...], [...] i [...] z zastrzeżeniem powiększenia wydzielonej działki nr [...] poprzez zmianę przebiegu planowanej drogi będącej działką nr [...] i przesunięcie jej w kierunku południowo-zachodnim, ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołująca się podniosła, że dokonany podział jest krzywdzący, albowiem powoduje on wydzielenie działki oznaczonej nr [...] (we wstępnym projekcie [...]) o powierzchni 188 m2 nienadającej się, z racji swojej wielkości, do zagospodarowania w celu zabudowy. Wskazała, że podziałem zostały objęte również inne działki, a wytyczony w wyniku podziału pas drogi nie przebiega w linii prostej, dlatego też zmiana tego przebiegu jest dopuszczalna. Podkreśliła, że jest zainteresowana budową drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]r. ([...]), na podstawie art. 93 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ogranicza możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu do sytuacji, gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych względnie, gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Nadto podział może nastąpić również na wniosek starosty w przypadkach określonych w art. 95 pkt 3-6 ustawy. Organ odwołał się do treści art. 6 pkt 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym cel publiczny w rozumieniu ustawy stanowi między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Wskazał kategorie na jakie dzielą się drogi publiczne zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który to podział, zgodnie z art. 98 ust. 1 cyt. ustawy, przyjmuje również ustawa o gospodarce nieruchomościami. Dalej organ odwoławczy podniósł, że działka [...] stanowi własność S. P. i M., R. i J. K. Organ I instancji stwierdził, że podział został dokonany w celu wydzielenia gruntu niezbędnego do realizacji celu publicznego tj. pod drogę publiczną, jednakże z załączonej do akt sprawy kserokopii fragmentu rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z. wynika, że w tym planie w rejonie działki nr [...] wyznaczony jest przebieg drogi o symbolu [...], będącej – według znajdujących się na planie oznaczeń poszczególnych terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi – ulicą dojazdową. Także w uzasadnieniu postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2007 r. opiniującym pozytywnie podział położonych w Z. działek stwierdzono, iż wydzielona pod projektowaną ulicę dojazdową działka nr [...] znajduje się w powołanym planie miejscowym w terenie trasy komunikacyjnej oznaczonej symbolem "[...]" – opisanym jako ulica dojazdowa. W zacytowanych w tym postanowieniu ustaleniach szczegółowych planu dla klasy dojazdowej podano też, że "[...]" to projektowana droga dojazdowa, od strony północnej tworząca powiązanie z drogą gminną "[...]" zakończona zatoką nawrotową". Zatem, w ocenie Kolegium, skoro projektowana droga nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych to stosownie do treści art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych należy ją zaklasyfikować jako drogę wewnętrzną, której budowa nie stanowi realizacji celu publicznego. Nie ma też możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości nie stanowiącej własności gminy. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że organ winien dokonując podziału nieruchomości nie stanowiącej własności gminy oprócz zgodności z planem odpowiednio wykazać, że "realizacja celu publicznego, dla którego dokonywany jest podział, nastąpi". Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. wniosła S. P. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 8 kpa poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności. Niedopuszczalne jest bowiem, w ocenie skarżącej, uznanie ulicy dojazdowej oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "[...]" za drogę wewnętrzną wyłącznie w oparciu o fragment rysunku tego planu. Pominięto zasadniczą treść planu dotyczącą oznaczeń terenów komunikacji tj. terenów dróg publicznych, które jako obowiązkowe znajdują się w każdym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a plan musi być zgodny z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznaczenie dróg publicznych w powołanym akcie to [...]. W kontekście powyższego niezrozumiałe jest dla skarżącej poddanie w wątpliwość, że droga [...] nie stanowi drogi publicznej. Nadto skarżąca zakwestionowała prawidłowość dokonanej przez organ II instancji interpretacji przepisów o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej organ wadliwie utożsamił bowiem przeznaczenie terenów w planie zagospodarowania pod cel publiczny z zaliczeniem drogi do dróg publicznych, co odbywa się w całkowicie innym trybie i dokonywane jest przez inne organy jednostek samorządu terytorialnego. Organ II instancji nie był uprawniony zatem do umorzenia postępowania, ewentualnie w razie wątpliwości winien przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nadto niezrozumiała dla skarżącej jest konkluzja uzasadnienia dotycząca konieczności wskazania, że realizacja celu publicznego nastąpi. Nie podano w jaki sposób i w jakiej formie miałoby to być stwierdzone w postępowaniu podziałowym, jeśli Burmistrz wskazał, że podział dokonywany jest w celu wydzielenia drogi publicznej opisanej w planie prawidłowo symbolem [...]. Nadto podała, że umorzenie postępowania powoduje konieczność złożenia wniosku przez właścicieli działki, co naraża ich na nieuzasadnione koszty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest wadliwa. Organ odwoławczy umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie podziału nieruchomości stwierdzając, że brak podstaw do działania z urzędu postępowanie to czyni bezprzedmiotowym. Przyjął bowiem organ, że w sprawie nie zachodzi żaden z przypadków opisanych w art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zaś - wbrew stanowisku organu I instancji – zaprojektowany podział nieruchomości nie służy realizacji celu publicznego. Pogląd ten jednak sformułowany został w wyniku wadliwie przeprowadzonej wykładni przepisów prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Z. uchwalony został w dniu [...] sierpnia 2003 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych, ustala się też tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych. Przepisy w/w ustawy nie zawierały regulacji dotyczącej ustalania w planie przebiegu dróg wewnętrznych, ani nawet określenia takiego nie używały. Co więcej przepisy te, ani też żadne inne nie określały, nawet w zakresie podstawowym, katalogu symboli służących oznaczaniu w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczeń terenu, w tym oznaczaniu dróg i ich charakteru. Wedle zaś jednocześnie obowiązującej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogami publicznymi były drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Poza kategorią dróg publicznych pozostawały drogi wewnętrzne tj. w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe (art. 8 ustawy o drogach publicznych). W obu więc ustawach: o zagospodarowaniu przestrzennym i o drogach publicznych użyto tej samej nazwy "droga publiczna", choć jest oczywiste, że w pierwszej określenie to dotyczy nie tylko dróg istniejących, ale także dopiero planowanych. Opisana i ustalona co do przebiegu w planie zagospodarowania przestrzennego, ale jeszcze nieistniejąca droga publiczna, jest planowaną drogą publiczną, a nie drogą, której publiczny charakter został określony odpowiednim aktem przewidzianym ustawą o drogach publicznych. W planowaniu przestrzennym więc określenie "droga publiczna" spełnia inną funkcję niż w gospodarowaniu i zarządzaniu drogami publicznymi. W pierwszym przypadku służy określeniu zamierzenia planistycznego, w drugim skatalogowaniu istniejących zasobów podlegających określonym regułom administrowania. Z tego właśnie powodu nie jest możliwe proste posługiwanie się regulacjami ustawy o drogach publicznych do odczytywania zapisów planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie planowanych dróg, a zwłaszcza w sytuacji, kiedy w planie zagospodarowania ustalono przebieg drogi, ale nie nazwano jej wprost ani publiczną, ani gminną, ani też wewnętrzną. Ustawa o drogach publicznych poza katalogiem dróg publicznych umieszcza drogi wewnętrzne, ale na tle jej przepisów czynnik wyróżniający jest oczywisty : zawsze jest to odpowiedni akt prawny zaliczający drogę do odpowiedniej kategorii. Takiego czynnika wyróżniającego na etapie planowania przestrzennego nie ma. Dla jednoznacznego więc określenia charakteru planowanej drogi konieczne są: analiza zapisów całego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie funkcji jaką dana droga wedle zapisów planu ma spełniać i wreszcie rozszyfrowanie rzeczywistego znaczenia użytej w planie nazwy kategorii drogi i symbolu ją określającego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Z. uchwalonym przez Radę Miejską w [...] w dniu [...] sierpnia 2003 r. w § 4 określono symbole identyfikacyjne terenów, w tym symbole "[...]" dla ulic lokalnych i symbole "[...]" dla ulic dojazdowych. Już stąd wynika, że plan nie posługuje się nazewnictwem obowiązującej równolegle ustawy o drogach publicznych, lecz nazewnictwem pochodzącym z wykonawczego do ustawy Prawo budowlane rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia ustalono symbole dla różnych pod względem wymagań technicznych i użytkowych klas dróg. I tak między innymi symbol "[...]" zastrzeżono dla dróg zbiorczych, symbol "[...]" dla dróg lokalnych a symbol "[...]" dla dróg dojazdowych. W ustępie 2. § 4 wskazano m.in. , że drogi zaliczone do kategorii dróg gminnych powinny mieć parametry techniczne klasy [...], wyjątkowo Z. Skoro więc wymienione symbole określają klasy dróg gminnych , to faktu przypisania przez organ planistyczny przedmiotowej drodze symbolu "[...]" jako dojazdowej nie można odczytywać jako intencji nadania tejże drodze innego niż publiczny charakter. O wręcz przeciwnym zamierzeniu planistycznym przekonują dalsze zapisy planu. W § 16 Planu droga [...], razem z drogami [...], [...], [...] i [...] wymieniona została jako "teren tras komunikacyjnych", przy czym drogi [...] określone zostały jako ulice lokalne, realizujące powiązania zewnętrzne obszaru planu, a drogi [...] jako ulice dojazdowe realizujące powiązania wewnętrzne planu. Ulica dojazdowa [...] wedle planu stanowi nowoprojektowaną drogę dojazdową zapewniającą dojazd do nowych terenów budowlanych , z dopuszczeniem lokalizacji m.in. infrastruktury technicznej, zatok autobusowych i wiat przystankowych, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych itp. (§ 16 ust. 1 pkt 2, 3). Parametry techniczne drogi [...] określone zostały zgodnie z w/w rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999 r. i z wyraźnym odwołaniem się do jego treści. Dla drogi tej wyznaczono również "nieprzekraczalną linię zabudowy" , a więc taką, która – wedle zamieszczonego w § 5 Planu słowniczka - jest "linią, która oznacza ustalone w planie odległości nieprzekraczalnego sytuowania budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi od dróg publicznych". Powyższe zapisy planu nie pozwalają na przyjęcie prezentowanej przez organ odwoławczy tezy o niepublicznym charakterze planowanej drogi [...]. Choć plan wprost drogi tej nie nazwał drogą gminną, to zarówno planowana funkcja tej drogi, jej parametry, przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne, opisanie jej technicznym nazewnictwem właściwym dla dróg publicznych, wreszcie i wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, nie pozostawiają żadnej wątpliwości, że o taką właśnie drogę chodzi. To, że droga ta nazwana została w planie "dojazdową" stanowi konsekwencję przyjęcia symboliki z rozporządzenia z 2 marca 1999 r., zgodnie z którym [...] to droga klasy dojazdowej. Klasa ta nie ma zaś nic wspólnego z "dojazdem do gruntów rolnych i leśnych" czy też do "obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców", o których mowa w art. 8 ustawy o drogach publicznych. Nieuzasadnione zidentyfikowanie nazwy klasy drogi [...] z jednym z użytych w wymienionym przepisie opisowych określeń drogi wewnętrznej doprowadziło organ odwoławczy do sformułowania wadliwych wniosku, a co za tym idzie – wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Sprawa ta winna być rozpoznana ponownie przy założeniu, że przedmiotowa droga jest planowaną drogą publiczną. Wyrok wydano w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.