II SA/Kr 472/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi S.P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 23 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego S.P. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] 2008r. znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. , na podstawie art. 57 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz art. 106 § 5 k.p.a., uzgodnił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia p.n.: Budowa stacji paliw płynnych wraz z budynkiem obsługi stacji, infrastrukturą techniczną na terenie działek nr 1, 2, 3 w miejscowości L. oraz wjazdu i zjazdu z drogi krajowej nr [....]. Organ wskazał w uzasadnieniu, iż w oparciu o przedłożony raport o oddziaływaniu na środowisko opracowany w lutym 2008 r. przez biegłego mgr inż. R.O. stwierdzono m.in., że do magazynowania paliw projektuje się 2 zbiorniki stalowe podziemne, dzielone, dwupłaszczewe, podjezdniowe, o budowie wzmocnionej, przeznaczone do przechowywania produktów naftowych I i II klasy niebezpieczeństwa pożarowego, zabezpieczone antykorozyjnie u producenta. Pojemność jednego zbiornika 50 m3 z podziałem komór 20/30 m3 dla każdego zbiornika. Lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego gminy L. - obszaru wsi [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...].2004 r. [...]. Przyjęte rozwiązania techniczne i technologiczne pozwolą na zminimalizowanie niekorzystnego oddziaływania stacji paliw na środowisko naturalne i zdrowie ludzi. Analizowane przedsięwzięcie stanowi typowe rozwiązanie dla średniej wielkości stacji paliw płynnych. Uwzględniono najnowsze stosowane metody ochrony ziemi i wód podziemnych od ewentualnych wycieków paliwa (zbiorniki dwupłaszczowe z kontrolą przestrzeni międzypłaszczowej). Wokół obiektów magazynowania i dystrybucji paliw płynnych utworzony zostanie monitoring wód podziemnych i 1 gruntów (piezometry). Dla ochrony powietrza przewidziano "wahadło gazowe" przy spuście benzyn oraz zawracanie oparów benzyn ze zbiorników tankowanych pojazdów. Zanieczyszczone wody powierzchniowe z terenów utwardzonych po uprzednim podczyszczeniu w wysokosprawnych osadnikach i separatorze koalescencyjnym odprowadzane zostaną do ziemi na podstawie uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego. Ścieki bytowe zostaną odprowadzone do szczelnego wybieralnego zbiornika. Zaopatrzenie stacji w wodę ze studni głębinowej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Odpady stałe niebezpieczne i inne - niż niebezpieczne będą gromadzone w szczelnych pojemnikach i przekazywane do odbioru koncesjonowanym firmom posiadającym wymagane pozwolenia w zakresie gospodarowania odpadami. Oddziaływanie akustyczne nie przekroczy dopuszczalnych wartości wynoszącej 45dB na obszarach objętych standardami akustycznymi w środowisku. Do ogrzewania budynku obsługi przewidziano kocioł CO spalający olej opałowy o mocy 30KW którego emisja spalin nie przekroczy dopuszczalnej wartości stężeń w środowisku. Celem zabezpieczenia istniejącej skarpy po zachodniej stronie terenu stacji przed ewentualnym podmyciem przez wody powodziowe potoku [...], zostanie ona umocniona za pomocą iniekcji cementowych w obrębie działek 2 , 3, na których jest zlokalizowana stacja. Rozwiązanie to zostało uzgodnione z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K. - pismo z dnia [...]03.2003 r. znak [...]. Ponadto przewidziano nasadzenie zieleni drzewiasto - krzewiastej, która dodatkowo ustabilizuje skarpę oraz wpłynie na dalszą poprawę klimatu akustycznego. Należy stwierdzić na podstawie przedstawionych danych i obliczeń zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko, iż planowane przedsięwzięcie w fazie normalnej eksploatacji, prac budowlanych i ewentualnej likwidacji nie będzie w sposób ponadnormatywny oddziaływać na środowisko naturalne i zdrowie ludzi. Po wybudowaniu w najbliższej przyszłości równoległej drogi ekspresowej [...] omijającej projektowaną stację paliw będzie ona obsługiwać ruch lokalny, a tym samym nastąpi obniżenie wielkości sprzedaży i wpływu jej na środowisko. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł S.P. , zarzucając, iż raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko nie uwzględnia ustaleń dotyczących terenu realizacji stacji, zawartych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania gminy L. W związku z tym, nie może być podstawą do pozytywnego uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań. Z opracowanego przez inwestora i dołączonego do akt sprawy planu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wynika, że obiekty planowanej stacji paliw, a to zbiornik bezodpływowy ścieków sanitarnych oraz studnia są zlokalizowane w odległościach niespełniających wymogów miejscowego planu. Nie zostały spełnione wymogi planu również w zakresie obszaru zieleni. Ponadto Inwestor nie posiada prawomocnego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych ujmowanych studnią wierconą i na odprowadzenie wód opadowych z terenu projektowanej stacji benzynowej, gdyż decyzja w tej sprawie wydana przez Starostę M. z dnia [...] maja 2005r. została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] listopada 2005r. S.P. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wydanie odmowy uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań, gdyż planowana inwestycja będzie niekorzystnie oddziaływać na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z póz. zm.), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. planowane przedsięwzięcie zaliczone jest do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek opracowania raportu może być ustalony w postępowaniu przeprowadzonym w trybie art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W przedmiotowej sprawie, postępowanie takie zostało przeprowadzone przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W wyniku tego postępowania, Wójt Gminy L. postanowieniem z dnia [...]czerwca 2005r. nałożył na Inwestora (A. Sp. z o.o. w L. ) obowiązek opracowania raportu. Wójt Gminy L. przedłożył kserokopię pisma Inwestora, poprawiony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który zawierał m.in. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. ; projekt zagospodarowania terenu, na którym była informacją, że granice zewnętrzne działek przeznaczonych na realizację stacji stanowią granicę strefy oddziaływania przedsięwzięcia; mapę sytuacyjną z naniesioną lokalizacją stacji. Z wypisu i wyrysu z miejscowego planu wynika, że działki nr 2 , 3 znajdują się w terenie oznaczonym symbolem U/KS - tereny przeznaczone na stację paliw płynnych. Ustalenia do w/w planu określają warunki, jakie powinny być zachowane przy zagospodarowaniu tego terenu, a więc dotyczą etapu opracowywania projektu budowlanego. Na etapie uzgadniania środowiskowych uwarunkowań na realizację projektowanych przedsięwzięć nie jest wymagane przedłożenie projektu budowlanego inwestycji, a więc nie jest on uzgadniany w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu. Zamieszczenie w/w projektu w raporcie nie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami, gdyż zawiera on informacje o planowanej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał następnie, że w świetle art. 46 ust. 1, 3, 4 i ust.4b oraz art. 46a ust. 4 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in.: decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, pozwolenia wodnoprawnego. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie tych decyzji. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej (wójt, burmistrz, prezydent), a przed jej wydaniem uzgadnia warunki realizacji m.in. z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Występując o w/w uzgodnienie organ przedkłada: wniosek inwestora o wydanie decyzji (poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie wraz z terenem działek sąsiednich, informację o planowanym przedsięwzięciu lub raport, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony), raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albo informację o przedsięwzięciu, jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane. Zaskarżonym postanowieniem organ I instancji uzgodnił środowiskowe uwarunkowania na realizację projektowanej inwestycji, a nie projekt zagospodarowania terenu przeznaczonego na jej realizację. Zgłoszone zarzuty dotyczą projektu zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie nie uwzględnienia warunków. określonych w ustaleniach do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, na etapie uzgadniania środowiskowych uwarunkowań na realizację inwestycji, nie mogą być uznane za uzasadnione. Stosownie do ustaleń art. 56 ust. 1 i ust. 9 wyżej powołanej ustawy Prawo ochrony środowiska, dopiero organ właściwy wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający m.in. decyzję o pozwoleniu na budowę czy pozwolenie wodnoprawne. Zarzuty odwołującego się w małym stopniu dotyczą postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora w M. , a w większym zakresie dotyczą dalszych etapów procesu budowlanego. W związku z tym, w niniejszym postępowaniu argumenty żalącego się nie mogą być uwzględnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł S.P. zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w szczególności art. 78 i art. 80 ust. 2 poprzez ich niezastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając powyższe skarżący wskazał, że w przypadku niezgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, nie powinna ona zostać pozytywnie uzgodniona. Skoro przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bierze się pod uwagę w zasadzie tylko kryterium zgodności przedsięwzięcia z planem to kryterium to musi mieć też znaczenie na etapie opiniowania środowiskowych uwarunkowań. Ponadto z art. 3 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wynika że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są uzgadniane przez służby sanitarne. Służby te są zatem w stanie wypowiadać się na temat zgodności inwestycji planem. Dodatkowo skarżący podniósł brak prawomocnego pozwolenia wodnoprawnego. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej oznaczonej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W myśl natomiast art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa wymienia art. 145 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. powodem uchylenia decyzji lub postanowienia jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest uzasadniona, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd dokonując legalności zaskarżonego postanowienia, jak też postanowienia organu l instancji, w oparciu o wyżej wymienione zasady postępowania uznał, że organy obu instancji naruszyły przepis art. 10 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., co mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż w kontrolowanym postępowaniu nie została dostatecznie zrealizowana jedna z naczelnych zasad procedury administracyjnej - zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Aby uczynić zadość dyspozycji tego przepisu, organy winny przede wszystkim wnikliwie ustalić krąg stron postępowania na podstawie stosownych dokumentów jak wypisów z rejestru ewidencji gruntów, odpisów ksiąg wieczystych itp. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organy miały zatem w pierwszej kolejności obowiązek zbadać i ustalić krąg stron postępowania, a więc jakie podmioty posiadają interes prawny w tym konkretnym postępowaniu, a następnie zapewnić tym podmiotom możliwość udziału w postępowaniu w myśl art. 10 k.p.a. Interes prawny strony musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego i to strona musi ten interes prawny wykazać w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W kontrolowanym postępowaniu organy administracji publicznej przyjęły co prawda pewien krąg stron postępowania, jednakże nie wiadomo na jakiej podstawie, gdyż żaden dokument w aktach administracyjnych nie wskazuje, z jakich przyczyn te, a nie inne podmioty zostały uznane za stronę. W ocenie Sądu dla prawidłowej realizacji dyspozycji art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a. nie wystarczy, aby organ na podstawie jakichś- sobie tylko znanych okoliczności- stworzył listę stron. Przyjęcie, iż jakiś podmiot posiada przymiot strony konkretnego postępowania musi znajdować odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, tak aby można było tę kwestię zweryfikować. Tymczasem w niniejszej sprawie brak w aktach jakichkolwiek dokumentów, poświadczających w jaki sposób organy ustaliły krąg stron postępowania, zatem ich działanie w tym zakresie wymyka się spod sądowej kontroli. W niniejszej sprawie zażalenie oraz skargę wniósł S.P. i w aktach administracyjnych brak jest dokumentu, na podstawie którego możliwe byłoby zweryfikowanie posiadanego przez skarżącego interesu prawnego do występowania jako strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Sąd zatem uznał, że organy obu instancji nie wykazały na jakiej podstawie uznały S.P. za stronę postępowania, a więc mającego określony interes prawny. Należy podkreślić, że brak zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom w postępowaniu administracyjnym jest kwalifikowaną wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na wniosek strony. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji publicznej muszą przede wszystkim prawidłowo określić krąg stron postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a., dokumentując swoje działania w tym zakresie w taki sposób, aby możliwe było zweryfikowanie poczynionych ustaleń oraz przesądzenie, czy postępowanie czyni zadość wymogom art. 10 k.p.a. Z uwagi na to, że organy administracji publicznej rozpatrzą sprawę ponownie, na obecnym etapie postępowania przedwczesne byłoby ustosunkowanie się Sądu do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze, gdyż kontrola Sądu w tym względzie może nastąpić dopiero po niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym co do którego będą miały zastosowanie właściwe przepisy prawne i ich wyjaśnienie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w myśl którego, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie w pkt. II wydano na podstawie art. 152 cyt. ustawy, a o kosztach na zasadzie art. 200 tej ustawy.