II SA/Kr 472/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Bogusław Wolas Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję nr [...] Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. na rzecz skarżącego M. H. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 4 marca 2018 r. skarżący M. H. skierował do Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji m.in. na temat sumy nagród/premii pracowników Spółki MPEC S.A. począwszy od 2014 r. (pkt 3 wniosku). Skarżący wnosił o udostępnienie tej informacji przez przesłanie jej mailem na adres: [...], nie wskazując żadnych innych danych. Organ udostępnił skarżącemu inne wskazywane w zapytaniu informacje, jednak co do tej dotyczącej premii pracowników z kilku ostatnich lat uznał, że stanowi ona informację publiczną przetworzoną; z tego też względu, w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, pismem z dnia 13 marca 2018 r. zażądał wykazania przez skarżącego, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca przesłał swoje dane, tj. imię, nazwisko i adres do korespondencji, nie uzupełnił jednak wniosku zgodnie z wezwaniem i nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego. Organ poinformował skarżącego pismem z dnia 5 kwietnia 2018 r., znak [...], o podtrzymaniu swojego stanowiska w sprawie i konieczności wskazania istotnego interesu publicznego. Działając na skutek skargi M. H., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 134/18, stwierdził, że Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. w K. dopuściło się bezczynności w sprawie rozpatrzenia punktu 3 wniosku M. H. z dnia 4 marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej – i zobowiązał organ do wydania aktu albo dokonania czynności odnośnie punktu 3 wniosku z dnia 4 marca 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych. Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. w K. decyzją z dnia 6 lutego 2019 r., działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330), a także na podstawie art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 4 marca 2018 r. M. H. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sumy nagród/premii pracowników Spółki MPEC S.A. począwszy od 2014 r. – odmówiło udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskowana informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, czyli taką, która musi zostać opracowana i wytworzona specjalnie na potrzeby wnioskodawcy, albowiem przedmiotowe dane nie istnieją w MPEC S.A. w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca; ponadto wytworzenie żądanej informacji wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków. Na skutek wniosku M. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. w K. , decyzją z dnia 7 marca 2019 r., działając na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 1330), a także na podstawie art. 104 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 1257 ze zm.) – podtrzymało odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że stosownie do brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 udip prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jakkolwiek "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadanie skutkom tego działania cech informacji. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona. W przypadku wstępnej kwalifikacji informacji jako przetworzonej, podmiot zobowiązany wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne, zawiadamia wnioskodawcę o przetworzonym charakterze żądanej informacji, jednocześnie wzywając go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udzieleniu informacji, wyznaczając 7-dniowy termin na jego wykazanie. Natomiast na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego ma wpływ realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, a nie wyłącznie indywidualne przekonanie wnioskodawcy co do istnienia takiej możliwości. Celem uzyskania informacji publicznej przetworzonej nie jest zaspokojenie indywidualnych potrzeb handlowych, zawodowych czy innych wnioskodawcy. Pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r. M. H. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione – bowiem zbyt daleko idące – ograniczenie prawa do informacji publicznej; 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona oraz błędne zastosowanie w niniejszej sprawie; 3) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego samego organu oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przestawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków w nawiązaniu do orzecznictwa sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również ustosunkował się do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Organ podkreślił, że zdefiniowane w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy pojęcie "informacja publiczna" interpretowane w świetle art. 61 Konstytucji jest pojęciem co prawda pojemnym i szerokim, jednakże z pewnością nie obejmuje wszelkich informacji, w postaci wszystkich materiałów i dokumentów posiadanych przez organ władzy, a szczególnie przez spółki. Specyfiką MPEC S.A. jest to, że właścicielem 100% akcji przedsiębiorstwa jest Gmina Miasta K. której majątkiem dysponuje Prezydent Miasta K. . Posiadane przez Gminę akcje: MPEC S.A., MPK S.A. oraz MPWiK S.A. stanowią łącznie majątek [...] Holdingu Komunalnego. Natomiast Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w K. jest Spółką Akcyjną, której sposób organizacji, zarządzania oraz działania regulują odpowiednie przepisy Kodeksu handlowego. Ze względu na powyższe oraz biorąc pod uwagę tajemnicę przedsiębiorstwa każdy wniosek o udostępnienie danych, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest rzetelnie i szczegółowo analizowany oraz rozpatrywany w ustawowych terminach. Spółka MPEC S.A. rozpoznała wniosek skarżącego zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, zachowała 14 dniowy termin przekazania odpowiedzi, zastosowała formę odpowiedzi wynikającą z przepisów tej ustawy, ponadto przekazała odpowiedź w formie zgodnej z żądaniem wnioskodawcy, tj. e-mailem. Tym samym nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej u.d.i.p) obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że MPEC S.A. w Krakowie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Bezsporne jest również to, że żądane przez stronę skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Istota sporu sprowadza się do tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną (jak twierdzi organ), czy też informacją prostą (jak twierdzi strona skarżąca). W razie przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, konieczne staje się rozstrzygnięcie drugiej kwestii, a mianowicie czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. – powołanym jako element podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia – prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast w przypadku informacji przetworzonej możemy w zasadzie mieć do czynienia z dwoma odmiennymi sytuacjami. Pierwsza z nich ma miejsce wtedy, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Druga sytuacja ma miejsce wówczas, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu obowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (na konieczność analizowania pojęcia informacji przetworzonej w kontekście obu powyższych sytuacji wskazał WSA Krakowie w wyroku z dnia 17 marca 2017 r., II SA/Kr 1612/16, CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wykładnię prawa, która zasadniczo jest zbieżna z powyższymi rozważaniami i którą in abstracto można uznać za prawidłową, nie zawiera natomiast wskazania właściwie żadnych okoliczności faktycznych, pozwalających ocenić, czy przedmiotowa informacja istotnie ma znamiona informacji przetworzonej w przyjętym rozumieniu, czy też nie – a wskazanie takich okoliczności ma znacznie kluczowe, zwłaszcza w przypadku, gdy w rachubę ma wchodzić owa druga sytuacja, w której liczy się konglomerat informacji prostych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ poprzestał – gdy idzie o aspekt faktyczny sprawy – na konstatacji, że "wskazana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, czyli taką, która musi zostać opracowana i wytworzona specjalnie na potrzeby wnioskodawcy, albowiem przedmiotowe dane nie istnieją w MPEC S.A. w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Ponadto wytworzenie żądanej informacji wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków". W tym kształcie zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu w zakresie oceny, czy żądana informacja jest informacją przetworzoną, czy też nie. Doszło zatem do naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wspomniane przepisy mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji, a niebędącym organem władzy publicznej, poprzedzającym wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 marca 2017 r.). Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne w zakresie, w jakim korelują one z poczynionymi tu ustaleniami. Ocena zarzutów dalej idących byłaby obecnie przedwczesna. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany poczynić i wyjaśnić okoliczności faktyczne determinujące kwalifikację przedmiotowej informacji jako informacji prostej albo przetworzonej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.