II SA/Kr 473/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r, sygn. akt [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Decyzją z dnia 7 stycznia 2021 r. znak: [...] Burmistrz [...], na wniosek J. i J. M. z 21 września 2020 r., ustalił warunki zabudowy dla rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zmianę sposobu użytkowania poddasza na pomieszczenia mieszkalne na działce nr [...] w miejscowości Ł. S., gmina S.. W decyzji określono następujące parametry zabudowy: - udział powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji- do 2%, - udział powierzchni biologicznie czynnej- nie mniej niż 20% - szerokość elewacji frontowej-12 m z tolerancją do 20% - wysokość okapu- max. 4,5 m, - kąt nachylenia głównych połaci dachowych- do 45°, - wysokość głównej kalenicy budynku - max. 9 m, - układ połaci dachowych- dach dwu lub wielospadowy, Odwołanie od tej decyzji złożył Z. D., nie zgadzając się na przejazd po jego nieruchomości samochodów o masie wynoszącej powyżej 5 ton. Skarżący zwrócił uwagę, że właściciele działki nr [...] m użytkują szlak drogowy stanowiący służebność i nie dbają o niego. Ponadto nawożą na działkę znaczną ilości ziemi. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 23 lutego 2021r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256), art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293). W jej uzasadnieniu organ II instancji przywołał art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest sporządzenie analizy graficznej oraz tekstowej. Wyniki tej analizy stanowią podstawę do ustalenia warunków i wymagań ochrony ładu przestrzennego. Analiza terenu powinna zawierać analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz w zakresie podanym w § 1 rozporządzenia. Wskazania przy tym wymaga, że stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy zawierające część tekstową oraz graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W toku przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji załączył do akt sprawy sporządzony przez uprawnionego architekta B. M. projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną w prawidłowo wyznaczanych granicach. Planowana inwestycja polega na rozbudowie istniejącego już budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 21 września 2020 r. inwestorzy J. i J. M. planują dobudowę wiatrołapu oraz realizację dwóch pokoi i WC na poddaszu. Powierzchnia zabudowy będzie wynosiła ok 40 m2, powierzchnia mieszkalna 50 m2, powierzchnia całkowita 110 m2. W analizie stwierdzono, iż planowana inwestycja stanowiła będzie kontynuację funkcji i z taką konkluzją należy się zgodzić. Działka objęta wnioskiem zlokalizowana jest na terenie, gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i towarzysząca jej zabudowa gospodarcza. W decyzji linia zabudowy nie została ustalona, gdyż budynek mieszkalny na działce znajduje się w trzeciej linii zabudowy, zatem nie zachodzi konieczność ustalania tego wskaźnika. W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy wskazano, że w obszarze analizy występują zróżnicowane powierzchnie działek. Średni wskaźnik zabudowy wynosi ok 5%. Intensywność zabudowy waha się od 2% do 16%. Powierzchnia działki objętej wnioskiem to 3900 m2, w tym zabudowa istniejąca wynosząca 293 m2. Wobec tego architekt stwierdziła, iż dla nowej inwestycji (tj. tej części rozbudowanej) można ustalić wskaźnik zabudowy na maksymalnie 2%. Zdaniem Kolegium takie wnioskowanie jest prawidłowe. W sumie wskaźnik zabudowy będzie wynosił 9%. Wskaźnik ten jest wprawdzie większy niż wynika to ze średniej z obszaru analizowanego, jednak da on się pogodzić ze wskaźnikami zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, które dochodzą do 12% czy 16%. Zamiarem inwestorów jest poprawa warunków zamieszkania, co wynika z wniosku. Według oceny Kolegium w tym przypadku nie było podstaw do niweczenia zamierzeń inwestorów. Powierzchnia biologicznie czynna ustalona została min. 20%. Średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 12 m. Budynek mieszkalny na działce nr [...] posiada szerokość elewacji wynoszącą 11 m. Wobec tego organ prawidłowo i zgodnie z w/w przepisem zezwolił na szerokość elewacji wynoszącą dla całego budynku na 12 m z tolerancją do 20%. W niniejszej sprawie nie można ustalić parametru wysokości, jako przedłużenia krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość okapów obiektów zlokalizowanych w terenie waha się od 3,5 do 5,40 m. Kolegium ustaliło, że średnia wynosi ok 3,90 m. Jak wskazała architekt w stanie istniejącym budynek mieszkalny ma wysokość okapu wynoszącą 3,80 m. Przyjęcie wysokości okapu na maksymalnie 4,5 m pozwoli na łagodne połączenie planowanej zabudowy z zabudową sąsiednią i nie wpłynie negatywnie na ład architektoniczno- urbanistyczny. Autorka analizy wskazała, że w terenie analizowanym występują dachy dwu lub wielospadowe, kąt nachylenia do 45°. Wysokość kalenicy obiektów do maksymalnie 9 m. W decyzji zatem ustalono te wskaźniki odpowiednio do występujących w obszarze analizowanym. I tak dach dwu lub wielospadowy, kąt nachylenia maksymalnie do 45°, wysokość kalenicy do 9 m. Uwzględniając powyższe ustalenia, zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku inwestorów. Jak bowiem stwierdzono, planowane przedsięwzięcie mieści się w granicach sposobu użytkowania budynków w sąsiedztwie, a parametry zabudowy ustalone zostały w oparciu o parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są w niniejszej sprawie również spełnione. Teren objęty inwestycją ma zapewniony dostęp do drogi gminnej poprzez działkę nr [...], na podstawie ustanowionej służebności. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w D. T. z dnia 30 grudnia 2019 r. sygn. akt: I [...] orzekające o ustanowieniu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] służebność drogi koniecznej- przejazdu i przechodu na nieruchomości nr [...] w Ł. S. szlakiem o szerokości 4 m oznaczonym na szkicu sytuacyjnym. Odnosząc się do zarzutu odwołującego odnośnie dostępu do drogi publicznej, stwierdzono, że kwestie ustanowienia i korzystania z służebności gruntowych regulowane są przez przepisy Kodeksu cywilnego (art. 285-295). Wszelkie zaś sprawy sporne, a wynikające z wykonywania służebności, jej istoty, celowości itp. mogą zostać rozstrzygnięte tylko przez strony umowy bądź przez sąd powszechny. W szczególności nie jest rzeczą organów administracji publicznej stwierdzenie, czy służebność ma racjonalne podstawy. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby właściciel działki obciążonej wystąpił do sądu powszechnego z odpowiednim powództwem. Z pewnością jednak kwestia ta nie może być rozpatrywana na gruncie prawa administracyjnego. Co do przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to należy wskazać, iż inwestycja dotyczy już budynku istniejącego i funkcjonującego. Niemniej inwestorzy przedstawili wniosek z zapewnieniem Zakładu Usług Komunalnych z w S. o dostawie wody i o odbiorze ścieków. Inwestorzy przedstawili także umowę z dnia 12 marca 2010 r. o kompleksowej dostawie energii elektrycznej. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działka nr [...] nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W aktach sprawy zalega projekt decyzji sporządzony przez uprawnioną architekt B. M. zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został uzgodniony z Starostą Powiatu w D. T. w zakresie ochrony gruntów rolnych, który to organ nie zajął stanowiska w tym względzie w terminie 14 dni, co zgodnie z art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uważane jest za uzgodnienie projektu decyzji bez uwag. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia decyzji z uwagi na to, że "teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest poza wałem przeciwpowodziowym, poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki W." (postanowienie z dnia 30 listopada 2020 r. znak: [...]). Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. D.. Zaskarżonej decyzji zarzucił on: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w związku art. 52 ust. 1 pkt 2 b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy oraz art. 107 §1 k.p.a. poprzez wskazanie przez organ I instancji w treści decyzji rozwiązań wariantowych w niedozwolonym zakresie i utrzymaniu decyzji w mocy przez organ II instancji pomimo istnienia ww. uchybienia, 2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. pkt I Ustawy poprzez brak sporządzenia przez organ I instancji odpowiedniej dokumentacji zdjęciowej analizowanego terenu i utrzymaniu decyzji w mocy przez organ II instancji pomimo istnienia ww. uchybienia. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec braku możliwości technicznych przeprowadzenia rozprawy zdalnej, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 24 sierpnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) – dalej jako "u.p.z.p." - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną, którą sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Powyższe warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno – architektoniczna spełnia wymogi powołanego wyżej rozporządzenia i w sposób wystarczająco szczegółowy omawia istniejące w obszarze analizowanym parametry zabudowy oraz inne kwestie wynikające z ustawy i rozporządzenia. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że procedowana inwestycja nie polega na budowie nowego budynku, lecz obejmuje rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na pomieszczenia mieszkalne (dobudowa wiatrołapu, realizacja dwóch pokoi i WC na poddaszu). Funkcja zabudowy nie ulegnie zmianie, niemniej jednak autorka analizy stwierdziła, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej. Przeprowadzona w sprawie analiza nie budzi wątpliwości, co zostało szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd podziela ocenę tego dowodu dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Parametry zabudowy zostały ustalone zgodnie z przepisami i pozwalają na zachowanie ładu przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba zauważyć, że "brak adekwatnej dokumentacji zdjęciowej analizowanego terenu" nie stanowi o wadliwości analizy. Ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymagają potwierdzenia ustaleń analizy dokumentacją fotograficzną. Zarzut ten jest całkowicie pozbawiony podstaw. Z kolei kwestia ustalenia parametrów w sposób wariantowy wymaga szerszego omówienia. W zaskarżonej decyzji ustalono szerokość elewacji frontowej na 12 metrów +/- 20%. Takie określenie omawianego parametru jest w pełni zgodne z przepisem § 6 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zatem prawidłowość tego ustalenia nie może budzić wątpliwości. W zakresie geometrii dachów § 8 rozporządzenia stanowi: Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W zaskarżonej decyzji parametr ten ustalono w sposób następujący: dach dwu-, wielospadowy, kąt nachylenia max. 45 stopni, kierunek kalenicy – nie określa się, wys. Do kalenicy max. 9 m. Takie określenie omawianego parametru daje inwestorowi pewną swobodę, nie można jednak uznać, że jest ona zbyt daleko idąca i może powodować zaburzenie ładu przestrzennego. Trzeba pamiętać, że teren inwestycji jest oddalony od drogi publicznej, a ponadto z analizy wynika, że w obszarze analizowanym parametr ten jest bardzo zróżnicowany (budynki mieszkalne pokryte są dachami dwuspadowymi lub wielospadowymi, kąt nachylenia do 45 stopni, kierunek kalenicy budynków przy drodze gminnej równoległy, prostopadły lub skośny do drogi). Pozostałe parametry nie zostały określone w sposób wariantowy. Zaskarżona decyzja spełnia również pozostałe wymogi wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności dostęp do drogi publicznej zapewniony jest przez nieruchomość należącą do skarżącego – zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w D. T. z 30 grudnia 2019 r., sygn. [...]. Przedłożono też dokumenty w kwestii uzbrojenia terenu (co w istocie nie było konieczne, skoro nie zmienia się funkcja budynku). Uzyskano też niezbędne uzgodnienia i opinie. W świetle powyższego należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. \