II SA/Kr 475/02

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska / spr. / Sędziowie : WSA Barbara Pasternak WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi B. T. i J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 grudnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. T. kwotę 10 / dziesięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania II SA/Kr 475/ 02 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] .11.2001r, wydaną na podstawie art.43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U.Nr 89 poz.415 Jednolity tekst: Dz.U. z 1999r Nr 15 poz. 1397 oraz art.104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku B. i J. T. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą , mając na uwadze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonka zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] Nr [...] z dnia 30 kwietnia 1993r oraz przepisy szczególne - rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać .budynki i ich usytuowanie , Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą : budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z infrastrukturą towarzyszącą: powierzchnia zabudowy ok. 180 m kw. , przewidzianej do realizacji w [...] małej na działkach [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano , że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] działki te położone są częściowo w terenie A2M , A3MRJ , które przewiduję funkcję mieszkalnictwa , a częściowo w terenie F1RP - tereny kompleksowych terenów rolnych , gdzie obowiązuje zakaz lokalizacji inwestycji kubaturowych. Mając na uwadze przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie', po ponownej konfrontacji mapy ewidencyjnej gruntów wsi [...] Mała z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego , organ stwierdził , że gabaryty projektowanego obiektu wskazują na całkowitą niemożność lokalizacji projektowanej zabudowy w terenie budowlanym i nie dają możliwości zachowania odległości wymaganych przepisami szczególnymi (usytuowanie budynku w stosunku do granic działek sąsiednich). W odwołaniu od tej decyzji B. i J. T. wnieśli o jej uchylenie. Zarzucili, że pomiary terenów budowlanych , dokonane przez urzędników , nie są prawidło we. Decyzją z dnia 28 grudnia 2001r znak : [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania na podstawie art.138 § 2 , art.177 § l , art.127 § 2 i art.17 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniesiono , że rozpoznając odwołanie od uprzednio wydanej , pozytywnej dla inwestora decyzji, SKO stanęło na stanowisku , organ I instancji winien wyjaśnić , czy części działek wchodzące w skład terenu budowlanego umożliwiaj ą j ego zabudowę w sposób zgodny z przepisami szczególnymi. W wyniku ponownego rozparzenia sprawy , biorąc pod uwagę zarówno sposób przeniesienia linii rozgraniczających z planu zagospodarowania przestrzennego na mapę stanowiącą załącznik do decyzji wzizt , jak też wyraźnie sprecyzowane gabaryty poziome budynku proponowanego przez inwestorów , organ I instancji doszedł do wniosku , że z uwagi na szczupłość działek możliwej do zabudowy zgodnie z ustaleniami planu urbanistycznego - zamierzenie inwestora nie może być zrealizowane po jego myśli. Dlatego też wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania wskazanego terenu. Organ odwoławczy podał, że przepis art.43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje , że wydanie decyzji ustalającej wzizt , czyli decyzji pozytywnej jest możliwe tylko wtedy , gdy zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa oraz ustaleniami m.p.z.p. Samorządowe Kolegium odwoławcze stwierdziło , że projektowana przez inwestora zabudowa działek nr [...] i [...] jest niemożliwa. Wyjaśniło także , że interpretacja przebiegu linii rozgraniczających przenoszonych z planu urbanistycznego , wykonanego w skali 1:10 000 na kopię mapy zasadniczej w skali l : 500 należy do Wójta Gminy. Skoro rozpatrując sprawę ponownie , po uchyleniu pierwszej decyzji w tej samej sprawie wzizt , wójt jako organ I instancji uznał za bardziej właściwe wydanie decyzji odmownej , to organ odwoławczy , obligowany przepisem art.!38§ 3 kpa nie może tego rozstrzygnięcia zmienić. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. i J. T. podtrzymali zarzuty odwołania. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie , podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 127,1), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy , że kwestionowana decyzja jest niezgodna z prawem. Zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania określa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r Nr 15 poz. 139 - tekst jedn. z późn.zm./. Zgodnie z przepisami art. 39 i 40 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy cyt. wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a związanie ustaleniami planu jest bezwzględne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z tymi ustaleniami (art. 33 i 46a ustawy). W myśl art.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu , do którego ma tytuł prawny. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego - poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę. W każdym z tych odrębnych postępowań ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek badania różnych istotnych dla każdego z nich zagadnień merytorycznych. Nie do przyjęcia byłby pogląd, iż w obu tych postępowaniach zachodziłaby konieczność badania tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Tym samym na etapie podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba uwzględniania art. 43 powołanej ustawy (por. także wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., IV SA 2325/96). Przepis ten (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) stanowił, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu , jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, że orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, którego rzeczą jest ocena, czy projektowany obiekt nie narusza przepisów technicznych dotyczących usytuowania obiektów. Ma jedynie obowiązek odnieść się do zamierzenia inwestycyjnego wskazanego we wniosku o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, oceniając zgodność tego zamierzenia z ustaleniami planu i to w granicach ich kompetencji, a nie przesądzać o konkretnym charakterze obiektów, które zdaniem tych organów mogą być na działce lokalizowane. Takie postępowanie jest równoznaczne z niedopuszczalnym przejmowaniem kompetencji organów orzekających o pozwoleniu na budowę. W kwestii usytuowania budynku i jego kształtu rozstrzygają organy właściwe do wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się do sposobu przeniesienia linii rozgraniczających ? planu zagospodarowania przestrzennego na mapę stanowiącą załącznik do uprzednio wydanej decyzji wzizt. W związku z tym stwierdzić należy , że nie wiadomo kto wrysował na tę mapę przebieg linii oddzielającej teren oznaczony symbolem F l Rp od terenu A 2 M , A 3 MRJ. Nie wiadomo również przez kogo załącznik ten został podpisany. Mając na uwadze treść § 6 ust. l pkt l rozporządzenia MINISTRA GOSPODARKI PRZESTRZENNEJ I BUDOWNICTWA z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie , stwierdzić należy , że mapa stanowiąca załącznik do decyzji wzizt powinna zawierać opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Przedstawione akta administracyjne nie zawierają pełnego tekstu planu zagospodarowania przestrzennego , w szczególności jego postanowień ogólnych co do interpretacji przebiegu linii rozgraniczających. Treść wniosku inwestora o wydanie decyzji wzizt odbiegała od wymogów stawianych w przepisie art.41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , który w szczególności nie wymagał określenia dokładnych parametrów inwestycji i przedstawienia jej szczegółowej lokalizacji na projekcie zagospodarowania działki , koniecznym dopiero w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Organ wydający decyzję wzizt nie jest związany wnioskiem wykraczającym poza ramy określone w art.41 ustawy. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą być przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niezrozumiała jest podstawa prawna decyzji organu odwoławczego. Po pierwsze , skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji , to podstawą rozstrzygnięcia nie może być przepis art.138 § 2 kpa. Po drugie decyzja wzizt nie opiera się na uznaniu administracyjnym , tak więc nie jest uzasadnione twierdzenie organu odwoławczego , że w oparciu o przepis art.138 § 3 kpa , nie mógł zmienić rozstrzygnięcia organu i instancji., Stosownie do treści art.145 § l pkt a< i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.