II SA/Kr 475/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.S. i T.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność polegającą na braku egzekwowania obowiązku nałożonego na właścicieli działki uchyla zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu z dnia 14 stycznia 2016 r; zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących M.S. i T.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 16 lutego 2016 roku sygn. akt [....] po rozpatrzeniu wniosku skarżących - M.S. i T.S. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem SKO w K. z dnia 14 stycznia 2016 roku, nr [....] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność Burmistrza [....] polegającą na braku egzekwowania obowiązku - nałożonego na właścicieli działki nr ewid. [....] położonej w M. na mocy decyzji z dnia 23 lipca 2015 r., [....] - polegającego na odsunięciu skarpy nadsypania ziemno-kamienistego w zachodniej części działki nr [....] co najmniej o 10 m od granicy z działkami posesji ul. [....] oraz obniżenie powierzchni nadsypania w pasie przygranicznym; wykonanie rowu odwadniającego po kierunku N-S wzdłuż przesuniętej skarpy nadsypania celem odprowadzenia wód opadowych spływających ze skarpy nadsypania w kierunku S poza linię zabudowań na działkach nr nr [....] gdzie ulegną rozsączkowaniu na działce nr [....] , na podstawie: - art. 6 § 1 a w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014, poz. 1619); - art. 123 - art. 126 k.p.a., art 144 i art. art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23); utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją wydaną z upoważnienia Burmistrza [....] z dnia 23 lipca 2015r., [....] nałożono na właścicieli działki nr ewid. [....] położonej w [....] obowiązek polegający na: 1) odsunięciu skarpy nadsypania ziemno - kamienistego w zachodniej części działki nr [....] co najmniej o 10 m od granicy z działkami posesji ul. [....] oraz obniżenie powierzchni nadsypania w pasie przygranicznym; 2) wykonanie rowu odwadniającego po kierunku N-S wzdłuż przesuniętej skarpy nadsypania celem odprowadzenia wód opadowych spływających ze skarpy nadsypania w kierunku S poza linię zabudowań na działkach nr nr [....] gdzie ulegną rozsączkowaniu na działce nr [....] . Kolejno, pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. skarżący wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. skargę na bezczynność Burmistrza [....] w egzekwowaniu obowiązku wynikającego z w/w decyzji. Podniesiono zaniechanie wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez organ wobec braku wykonania obowiązków. SKO w K. postanowieniem z dnia 14 stycznia 2016 roku nr [....] orzekło w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność Burmistrza [....] polegającą na braku egzekwowania obowiązku nałożonego na właścicieli działki nr ewid. [....] położonej w M. na mocy decyzji z dnia 23 lipca 2015r., [....] - polegającego na odsunięciu skarpy nadsypania ziemno-kamienistego w zachodniej części działki nr [....] co najmniej o 10 m od granicy z działkami posesji ul. [....] oraz obniżenie powierzchni nadsypania w pasie przygranicznym; wykonanie rowu odwadniającego po kierunku N-S wzdłuż przesuniętej skarpy nadsypania celem odprowadzenia wód opadowych spływających ze skarpy nadsypania w kierunku S poza linię zabudowań na działkach nr nr [....] gdzie ulegną rozsączkowaniu na działce nr [....] . W dniu 5 lutego 2016 roku skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazali, iż nie byli poinformowani o terminie wykonania decyzji Burmistrza M. z dnia 23 lipca 2015r., [....] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powołało treść art. 6 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej "u.p.e.a." ). W myśl ww. przepisu bezczynność wierzyciela nie musi dotyczyć wszczętego już postępowania egzekucyjnego, może pojawić się także przed jego wszczęciem Organ wskazał na podjęte w sprawie działania. Decyzja Burmistrza [....] z dnia 23 lipca 2015r., [....] stanowiąca podstawę obowiązku, jak wynikało z ustaleń Kolegium, stała się ostateczna 11 sierpnia 2015 r. Kolejno, organ I instancji pismem z dnia 6 listopada 2015 r. zwrócił się do zobowiązanych na mocy w/w decyzji wzywając ich do wykonania obowiązków płynących z w/w decyzji. W dniu 15 grudnia 2015 r. organ I instancji poinformował nadto zobowiązaną z decyzji E.L. o zasadach postępowania egzekucyjnego i wezwał o wskazanie dobrowolnie terminu zrealizowania obowiązku. Następnie E.L. określiła termin wykonania obowiązku na luty 2016 r. Kolegium stwierdziło, że zarzuty podniesione we wniosku z dnia 5 lutego 2016 roku, dotyczące naruszenia przez SKO w K. art. 9 k.p.a. nie są zasadne. Kolegium podkreśliło, że prawo do informacji nie ma charakteru nieograniczonego, gdyż ograniczone jest tylko i wyłącznie do praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ zaznaczył, że w aktualnym stanie prawnym w myśl. art. 6 § 1 b u.p.e.a. przed podjęciem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wierzyciel może podejmować działania informacyjne wobec zobowiązanego zmierzające do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku. I takie czynności zostały podjęte. W ocenie Kolegium w powyższych okolicznościach faktycznych sprawy nie można było zarzucić organowi I instancji bezczynności, bowiem przed podjęciem egzekucji wystąpił do zobowiązanych o zrealizowanie obowiązków dobrowolnie, jak i wezwał o wskazanie terminu, w którym to nastąpi. Ponieważ strona zobowiązana określiła termin do wykonania obowiązków na luty 2016, dopiero po upływie tego terminu organ mógł, w razie uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku, podjąć dalsze czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżących - M.S. i T.S. Skarżący zaskarżyli w postanowienie całości i zarzucili naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1) art. 6 § 1 i § 1 a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez uznanie, że Burmistrz nie pozostawał w niniejszej w sprawie w stanie bezczynności z uwagi na zobowiązanie się przez uczestniczkę ad. 1 do wykonania zobowiązania w terminie do dnia 29 lutego 2016 roku, gdy chronologia działań Burmistrza wskazywała, że nie starał się on działać bez zbędnej zwłoki przez co doprowadził, że zobowiązanie uczestników ad. 1 i 2 wskazane w Decyzji Burmistrza [....] z dnia 23 lipca 2015 roku w sprawie znak: [....] ("Decyzja Burmistrza") do dzisiaj nie zostało zrealizowanie przez uczestników; 2) art. 6 § 1b w zw. z art. 15 w zw. z art. 6 § 1a u.p.e.a. przez skierowanie do uczestników dwóch upomnień mających na celu wezwanie ich do wykonania nałożonego decyzją organu l instancji zobowiązania, w sytuacji, gdy upomnienie powinno mieć charakter jednokrotny w związku z czym po raz kolejny organ II instancji błędnie przyjął brak bezczynności Burmistrza, w sytuacji, gdy ten podejmował zbędne czynności powodujące zwłokę w postępowaniu oraz przez uznanie przez organ II instancji czynności Burmistrza z dnia 15 grudnia 2015 roku za skuteczne; 3) art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i 124 § 2 oraz 107 § 3 i n. k.p.a. przez brak wnikliwego zbadania przez Organ II instancji okoliczności sprawy i działania Burmistrza, poprzestanie na okolicznościach wskazanych w postanowieniu organu II instancji z dnia 14 stycznia 2016 roku i bezkrytycznym ich powtórzeniu w rozstrzygnięciu z dnia 16 lutego 2016 roku oraz braku zakwestionowania i niewykazania w uzasadnieniu wszystkich okoliczności faktycznych jakie organ II instancji uznał za wiarygodne i uzasadnione; 4) art. 18 i art. 6 § 1a u.p.e.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. 2015 r. poz. 469) przez brak uznania, że na skutek braku działania Burmistrza podejmowanego bez zbędnej zwłoki sprowadzane jest niebezpieczeństwo na nieruchomość Skarżących, która jest ciągle zalewana, a przez co działania organu II instancji w sprawie powinny również uwzględniać konieczność ochrony interesu skarżących, która determinować powinna terminowość podejmowanych przez Burmistrza działań, w celu zapobieżenia powstania szkodom po stronie skarżących, a także dalszemu naruszania prawa powszechnie obowiązującego przez Uczestników; 5) art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. przez brak informowania skarżących o przebiegu postępowania, w tym o skierowanych do uczestników upomnieniach oraz wyegzekwowaniu od nich zobowiązania wynikającego z decyzji Burmistrza z dnia 23 lipca 2015 roku; 6) skarżący wnosili również o ewentualne rozpatrzenie i ocenę zachowania Burmistrza pod kątem przewlekłości na mocy art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 6 § 1a u.p.e.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. Skarżący wnieśli o : 1) uznanie, że Burmistrz pozostawał w stanie bezczynności, czym rażąco naruszał prawo i tym samym zobowiązania go do podjęcia działań mających na celu wyegzekwowanie od Uczestników wykonania nakazu określonego w decyzji Burmistrza, przez wszczęcie postępowania egzekucyjnego; 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji i postanowienia z dnia 14 stycznia 2016 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi II instancji; Skarżący wielokrotnie zgłaszali zagrożenie jakie wynikało dla nich z realizacji inwestycji na działce uczestników (zamakanie nieruchomości oraz wybijanie wody w piwnicy budynku skarżących). Decyzją z dnia 23 lipca 2015 roku wydaną w sprawie [....] ., Burmistrz po rozpatrzeniu wniosku skarżących z dnia 25 września 2014 roku, nakazał uczestnikom postępowania t. j. właścicielom sąsiedniej wobec nieruchomości skarżących działki nr ewid. [....] położonej w [....] realizacje ww. obowiązków. Decyzja ta z uwagi na brak jej zaskarżenia, przez którąkolwiek ze stron stała się ostateczna w dniu 11 sierpnia 2015 roku. Zobowiązani jednak na jej mocy do działania uczestnicy, nie podjęli żadnych kroków celem zrealizowania sentencji tego orzeczenia. Zgodnie z wnioskiem skarżących z dnia 6 października 2015 roku, uczestnicy nawieźli wręcz więcej materiałów na teren swojej nieruchomości, czym zwiększyli rozmiary nasypów, a tym samym i zagrożenie zamakaniem dla nieruchomości sąsiednich. Miesiąc później - pismem z dnia 6 listopada 2015 roku, skarżący ponowili wniosek o podjęcie interwencji przez Burmistrza i wskazali na naruszenia prawa, jakich Burmistrz dopuścił się w sprawie. Jednocześnie wnieśli o nadanie Decyzji Organu l instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, co zostało im odmówione. Skarżący wskazali, iż dopiero pismem z dnia 16 listopada 2015 roku, Burmistrz powiadomił ich o wystosowaniu do uczestników upomnienia do wskazania terminu dobrowolnego spełnienia nakazu wynikającego z decyzji Burmistrza I instancji. Pomimo wystosowania upomnienia, uczestnicy nadal pozostali bierni. Kolejny wniosek o podjęcie działań przez Burmistrza skarżący wystosowali w dniu 24 listopada 2015 roku. Brak reakcji Burmistrza, brak wykonania nakazu przez uczestników oraz podjęcia przez organ działań mających na celu wyegzekwowanie tego od uczestników spowodował wystosowanie przez skarżących skargi na bezczynność w dniu 21 grudnia 2015 roku. Zarzucono w niej zaniechanie podjęcia wszczęcia przez Burmistrza postępowania egzekucyjnego oraz brak podejmowania działań służących wykonaniu decyzji z dnia 23 lipca 2015 roku. Na jej skutek organ II instancji wydał postanowienie z dnia 14 stycznia 2016 roku, w którym uznał skargę skarżących za bezzasadną. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że Burmistrz- wierzyciel, podejmuje w sprawie czynności przez spełnienie przez niego obowiązków upominawczych i informacyjnych względem zobowiązanych (wysłanie upomnień i informacji do zobowiązanych pismami z dni: 6 listopada 2015 roku oraz 15 grudnia 2015 roku). Podkreślono też wskazanie przez uczestniczkę określonego terminu dobrowolnego wykonania obowiązku, którym miał być 29 luty 2016 roku. Skarżący rozstrzygnięcie to jako pozbawione podstaw i niezgodne z prawem zaskarżyli pismem z dnia 1 lutego 2016 roku. Na jego skutek zostało wydane zaskarżone postanowienie organu II instancji, w którym utrzymano w mocy postanowienie z dnia 14 stycznia 2016 roku, i które bezkrytycznie powtórzyło argumentację zawartą w pierwszym postanowieniu. W niniejszej sprawie skarżący podnosili, że przysługiwało im prawo do złożenia takiej skargi. Dopuszczalna była ona (zgodnie nawet z argumentacją przytoczoną przez Organ II instancji) również na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji, i nie sposób jest zaprzeczać, by skarżącym nie przysługiwał interes prawny w jej wywiedzeniu. Sporna okazała się natomiast kwestia, czy Burmistrz pozostawał w stanie bezczynności. Organ II instancji zakwestionował tę okoliczność wskazując, że z uwagi, na wypowiedzenie się uczestniczki w sprawie i określenie przez nią terminu wykonania nakazu wynikającego z Decyzji Burmistrza nie ma miejsca stan jego bezczynności. Skarżący wskazali, że z bezczynnością mamy również do czynienia w sytuacji kiedy organ egzekucyjny nie wykonuje swoich czynności nie tyle w ogóle, co przede wszystkim terminowo i bez zbędnej zwłoki, do czego jest zobowiązany. Skarżący zauważyli, że Burmistrz pozostawał w stanie bezczynności z uwagi na przewlekłe prowadzenie sprawy i zasadniczo brak podejmowania czynności z urzędu, do czego był zobowiązany. Ustalony przez organ II stopnia stan faktyczny wskazywał na to, że pomimo, iż Decyzja Burmistrza stała się ostateczna, czyli też wykonalna w dniu 11 sierpnia 2015 roku - organ ten nie podjął z urzędu żadnych działań celem jej wyegzekwowania. Działania te zostały podjęte dopiero po interwencji skarżących i złożeniu do Burmistrza stosownego zawiadomienia. Wówczas dopiero pismem z dnia 6 listopada 2015 roku (czyli miesiąc po pierwszym wniosku skarżących, a dwa miesiące po stwierdzeniu ostateczności decyzji Burmistrza) Burmistrz wezwał uczestników do wykonania obowiązku. A swoje stanowisko ponowił w dniu 15 grudnia 2015 roku wzywając do wyznaczenia przez uczestników terminu dobrowolnego wykonania nakazu. Skarżący wskazali, iż wszystkie działania podejmowane przez Burmistrza w niniejszej sprawie podejmowane były w dłuższych okresach czasu wykraczających wskazane w k.p.a. terminy na załatwienie sprawy. Z tego względu skarżący podnieśli, że Burmistrz na gruncie u.p.e.a. pozostawał w stanie bezczynności z uwagi na ciągłe pozostawanie w zwłoce z podejmowaniem czynności w sprawie. Ich zdaniem, Burmistrz w żaden sposób w swoich działaniach nie wykazał poszanowania ich interesu. Z przedstawionej przez skarżących i zebranej w aktach sprawy dokumentacji, wynikało mianowicie, że utrzymywanie istniejącego stanu - t. j. brak wpływania na wykonanie nakazu przez uczestników grozi szkodą po stronie skarżących. Już kilkakrotnie zostali oni podtopieni, a woda wybiła nawet w ich piwnicy. Z wykonanej w ramach postępowania przez Burmistrzem ekspertyzy wodnoprawnej wynika, że działania uczestników powodują zmianę stanu wody na gruntach sąsiednich - w tym Skarżących. W konsekwencji powstają tam szkody przez zalewanie i podmakanie budynków oraz niszczenie upraw w ogrodach. Ponadto, wskazane zostało, że takie postępowanie uczestników narusza inne przepisy prawa i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to wobec tego, że Burmistrz powinien się zająć ta sprawą jako również naruszającą interes publiczny, nie zaś tylko interes skarżących. Skarżący podnieśli, że nie ma racji organ II instancji twierdząc, że Burmistrz nie pozostawał w bezczynności z uwagi na zobowiązanie się uczestniczki do wykonania nakazu określonego w decyzji Burmistrza do dnia 29 lutego 2016 roku również z uwagi na nieskuteczność tego zobowiązania, które zdaniem skarżących zostało podjęte po czasie. W przedmiotowej sprawie z uwagi na brak uregulowania w art. 29 Prawa wodnego terminu wykonania nakazu nie ma określonego ustawowo terminu wykonania nakazu usunięcia skutków działania nielegalnego. W ocenie skarżących są podstawy, by sądzić, że dokonanie tych napraw ma nastąpić bezzwłocznie. Uzasadnione jest to również wymiarem szkód jakie mogą powstać po stronie podmiotów, w których kierunku następuje oddziaływanie nieruchomości. Skarżący podnieśli, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz nie tylko powstrzymał się od wszczęcia postępowania z urzędu, ale przede wszystkim mnożył czynności, które w konsekwencji odwlekały w czasie wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Szczególne zastrzeżenia Skarżących dotyczyły podwójnego upominania uczestników o konieczności wykonania przez nich nakazu wynikającego z Decyzji Burmistrza. Z art. 15 § 1 u.p.e.a. wynika jednorazowe upomnienie. Skarżący wskazali, że w sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie wystarczające i uprawnione było tylko jedno upomnienie. Takie obostrzenie ma na celu przede wszystkim zapewnienie szybkiego wykonania nakazu, jaki ewentualnie ma być egzekwowany w drodze postępowania egzekucyjnego. Z tego względu przyjmuje się, że organ musi skierować do podmiotu zobowiązanego jedno upomnienie, a w sytuacji bezskutecznego upływu terminu wskazanego przez zobowiązanego do wykonania terminu, możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Ze stanu faktycznego sprawy wynikało, że upomnienie nastąpiło dwukrotnie - 6 listopada 2015 roku oraz 15 grudnia 2015 roku. Odnosząc to do powyższych uwag, skarżący podnieśli, że skoro przepis art. 15 § 1 u.p.e.a. stanowi o jednym upomnieniu, to w takim razie kierowanie dwóch stanowiło nieuzasadnione wydłużenie postępowania organu na tym etapie. W związku z powyższym, uznać trzeba, że uczestnicy powinni byli wyznaczyć termin dobrowolnego wykonania nakazanych czynności po otrzymaniu upomnienia z dnia 6 listopada 2015 roku. Dalsze działania i wyznaczenie go po otrzymaniu kolejnego upomnienia z dnia 15 grudnia 2015 roku ocenić trzeba jako spóźnione i bezskuteczne. Na mocy art. 15 §1 u.p.e.a. skarżący uznali, że organ nie był uprawniony do upominania uczestników więcej niż jeden raz, jest on bowiem zobowiązany do prowadzenia egzekucji i jak najszybszego dążenia do realizacji nakazanego zachowania. Postawa uczestników w sprawie również dla Burmistrza powinna być sygnałem, że nie dążą oni do dobrowolnego wykonania nakazu określonego w Decyzji Burmistrza. Z tego względu organ powinien był dostosować swoje działania do zaistniałej sytuacji i dążyć do skutecznego i jak najszybszego wyegzekwowania nakazu, do czego do dnia wniesienia skargi nie doszło. Poza powyższym, sprzeciw skarżących budziło również przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie dowodowe oraz ujawnienie jego wyników w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia II instancji, jak również naruszenie zasad informowania podmiotów biorących udział w postępowaniu. Skarżący wskazali, że każdy organ administracji jest zobligowany z urzędu podejmować wszystkie czynności mające na celu wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności. W przedmiotowej sprawie, opierając się o treść uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również wyprzedzającego go postanowienia l instancji skarżący zauważyli, że organ II instancji skupił się tylko na fragmencie postępowania, a to na korespondencji pomiędzy Burmistrzem a uczestnikami, a przez to całkowicie pominął istotny dla sprawy aspekt roli w niej skarżących oraz wskazywanego przez nich wydłużania działania przez Burmistrza. To skutkowało w konsekwencji uchybieniami przepisów proceduralnych dotyczących sporządzania rozstrzygnięć i ich uzasadniania. W ocenie skarżących w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia brak było natomiast wyczerpującego wykazania dowodów i okoliczności stojących u podstaw rozstrzygnięcia. Co istotne, brak było wykazania i oceny relacji chronologicznej pomiędzy poszczególnymi czynnościami Burmistrza. Zarówno w zaskarżonym postanowieniu II instancji, jak również w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2016 roku brak było wskazania daty, kiedy uczestniczka zawiadomiła Burmistrza o woli dobrowolnego wykonania nakazu. Organ II instancji nie przeprowadził również oceny, które z podjętych przez Burmistrza działań zadań były uzasadnione, które zaś nie. To w konsekwencji powodowało, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego zdaniem skarżących wydawała się wysoce spłycona, a tym samym niewiarygodna. W związku z powyższym naruszona została również wskazana w art. 11 k.p.a. i stosowana w postępowaniu przedmiotowym dla tej sprawy odpowiednio na mocy art. 18 u.p.e.a. zasada przekonywania. Organ II instancji w swoim postanowieniu zwrócił uwagę na brak podstaw do stosowania w niniejszej sprawie art. 9 k.p.a. Skarżący wskazali, że niezależnie od tego, czy funkcjonują na gruncie tego postępowania jako strony, nie można wykluczyć obowiązków informacyjnych organu względem nich wynikających chociażby z regulacji dotyczących skarg i wniosków. Skarżący wskazali, że kierowane do Burmistrza pisma, w sytuacji odmówienia skarżącym statusu stron postępowania, w pełni zasadnie powinny być traktowane jako skargi i wnioski. Ponadto, skoro wobec tego Burmistrz odpowiedział pismem z dnia 6 listopada 2015 roku na pisma Skarżących z dnia 6 października 2015 i 6 listopada 2011 roku, to nie było zdaniem skarżących przeszkód dla uznania, że powinien był również odpowiedzieć na pismo z dnia 24 listopada 2015 roku. W ten sposób, zabezpieczona byłaby pozycja skarżących w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014, poz. 1619) wyrażającego zasadę obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia egzekucji: " § 1. W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. § 1a Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. § 1b. Przed podjęciem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wierzyciel może podejmować działania informacyjne wobec zobowiązanego zmierzające do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku". Z kolei, w myśl art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a.), formułującego obowiązek przesłania zobowiązanemu upomnienia: "§ 1. Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. § 2. Koszty upomnienia obciążają zobowiązanego i, z zastrzeżeniem § 3, są pobierane na rzecz wierzyciela. Obowiązek uiszczenia kosztów upomnienia przez zobowiązanego powstaje z chwilą doręczenia upomnienia. Koszty te podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych.§ 3. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, koszty upomnienia są pobierane na rzecz komórki organizacyjnej wierzyciela, do której zadań należy prowadzenie egzekucji". Z przytoczonego powyżej stanu prawnego jasno wynika, że z jednej strony ustawodawca zmierza do pewnego złagodzenia stopnia dokuczliwości postępowania egzekucyjnego wobec podmiotów zobowiązanych, przez kreowanie możliwości prawnej podejmowania przez wierzyciela działania informacyjnego wobec zobowiązanego zmierzającego do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku. Jednak z drugiej strony, ustawodawca wyraźnie zastrzega ochronę prawną podmiotu, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organu zainteresowanemu wykonaniem obowiązku, przypisując im prawo złożenia skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1 art. 6 u.p.e.a. Jednocześnie trzeba zauważyć, że ustawodawca nadal niezmiennie stanowi w art. 15 u.p.e.a., że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania. Z tego wyraźnie wynika, że uprawnienie i obowiązek organu egzekucyjnego do podejmowania przez wierzyciela działania informacyjnego wobec zobowiązanego zmierzającego do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku, nie może być mylony z instytucją upomnienia i jej funkcją w postępowaniu egzekucyjnym. Zarazem działania informacyjne organu egzekucyjnego wobec zobowiązanego zmierzające w założeniu ustawodawcy do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku - nie mogą prowadzić do eliminacji/unicestwienia, a także do znacznego nieuzasadnionego okolicznościami faktycznymi przesunięcia w czasie realizacji zasadniczego celu postępowania egzekucyjnego, którym jest podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych i wykonanie obowiązku administracyjnego skonkretyzowanego w drodze ostatecznej decyzji na etapie stosowania prawa administracyjnego – a to wskutek bierności organu polegającej na nie podejmowaniu przez organ czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Trzeba przy tym zauważyć, że działania informacyjne organu egzekucyjnego wobec zobowiązanego zmierzające w założeniu ustawodawcy do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku, o których jest mowa w art. 6 § 1b u.p.e.a. nie zostały sformalizowane w odniesieniu do obowiązków niepieniężnych. Czynności te zostały w pewien sposób sformalizowane jedynie w myśl rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. 2015, 2367), które w § 4 stanowi, że: " 1. Wierzyciel może podejmować działania informacyjne wobec zobowiązanego zmierzające do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku, w przypadku gdy zachodzi uzasadnione okolicznościami przypuszczenie, że zobowiązany dobrowolnie wykona obowiązek bez konieczności wszczęcia egzekucji administracyjnej.2. Działania informacyjne, o których mowa w ust. 1, są podejmowane w formie pisemnej, dźwiękowej lub graficznej w szczególności przez: internetowy portal informacyjny, krótką wiadomość tekstową (sms), e-mail, telefon, faks.3. Działania informacyjne, o których mowa w ust. 1, są rejestrowane w postaci papierowej lub elektronicznej przez wskazanie, w szczególności:1) formy działania informacyjnego; 2) daty podjęcia działania informacyjnego". Przepis ten daje pewne wstępne przykładowe wyobrażenie na przykładzie egzekucji obowiązków pieniężnych jak mogą wyglądać potencjalnie przedmiotowe działania organu dla potrzeb egzekucji obowiązków niepieniężnych. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że bezczynność o jakiej mowa w art. 6 § 1 a ustawy dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) nie wiąże się z niezakończeniem postępowania egzekucyjnego w określonym terminie tj. w terminie wskazanym w art. 35 par. 3 k.p.a., lecz z niepodejmowaniem określonych przepisami prawa czynności przez wierzyciela oraz przez organ egzekucyjny, albowiem na tych dwóch podmiotach postępowania egzekucyjnego ciąży obowiązek doprowadzenia do wykonania obowiązku niezrealizowanego przez zobowiązane do tego podmioty. W kontrolowanej sprawie organ egzekucyjny jest zarazem wierzycielem. Oznacza to, iż art. 6 § 1a ww. ustawy ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 35 k.p.a. i wyłącza jego zastosowanie w sprawach prowadzonych na podstawie tejże ustawy. W ocenie Sądu, wierzyciel pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, kiedy nie podejmuje działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego, ale także wtedy gdy działania takie wprawdzie podejmuje, ale jeśli są one nieadekwatne do zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej, mają charakter pozorny, są niezrozumiałe, czy też obiektywnie nieskuteczne. Będzie to miało miejsce właśnie wtedy, gdy zachowanie dłużnika nacechowane jest wyjątkowo złą wolą, gdy dłużnik podejmuje czynności (także pozaprawne) zmierzające do uniemożliwienia prowadzonej egzekucji za wszelką cenę, a podejmowane przez wierzyciela działania tych okoliczności nie uwzględniają. Ustalony przez Sąd jako bezsprzeczny stan faktyczny wynikający z akt sprawy wskazuje, że w sprawie przedmiotowa bezczynność ma miejsce. Argumenty na okoliczność braku owej bezczynności przytoczone w uzasadnieniu postanowienia wydanego przez SKO w K. w I i II instancji zostały w znacznej mierze w ocenie Sądu podważone przez skarżących. Jak wynika z akt sprawy, zgodnie z ustaleniami Kolegium, decyzja Burmistrza [....] z dnia 23 lipca 2015r. stanowiąca podstawę obowiązku stała się ostateczna w dniu 11 sierpnia 2015 r. Burmistrz M. zwrócił się w dniu 6 listopada 2015 do każdego ze zobowiązanych, z osobnym pismem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, wzywając ich na mocy w/w decyzji do niezwłocznego wykonania obowiązków płynących z tej decyzji. Jednocześnie w piśmie tym Burmistrz [....] poprosił zobowiązanych o pisemne informacje ze wskazaniem terminu ostatecznego wykonania decyzji, które należy złożyć w terminie7 dni od dnia otrzymania pisma. Pismo Burmistrza [....] przez każdego ze zobowiązanych zostało odebrane w dniu 13 listopada 2015 r. . Następnie, jak wynika z akt sprawy i sporządzonej na tę okoliczność notatki służbowej, w dniu 15 grudnia 2015 r. do biura Urzędu Miejskiego [....] zgłosiła się E.L. , gdyż chciała wskazać termin obowiązku wynikającego z decyzji. E.L. zostało okazane pismo pp. S. , w którym wnioskują o zobligowanie jej do wykonania decyzji. Ponadto E.L. została pouczona o zasadach postępowania egzekucyjnego w administracji – przytoczono art. 6 § 1 i art. 6 § 1b u.p.e.a. Poinformowano stronę, aby dobrowolnie wskazała termin, kiedy zamierza zrealizować obowiązki nałożone przedmiotową decyzją . E.L. zobligowała się, że w najbliższym czasie tj. najpóźniej do 7 dni, po ustaleniu ze współwłaścicielem działki, złoży do urzędu pisemną informację. W dniu 22 grudnia 2015 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego [....] zawiadomienie podpisane przez E.L. , w którym polemizuje z ustaleniami ostatecznej decyzji, a na koniec pisze: " termin wykonania luty, chyba, że warunki pogodowe nie pozwolą". Z analizy powyższych działań Burmistrza [....] wynika, że jego pismo z dnia 6 listopada 2015 r., adresowane do każdego ze zobowiązanych posiada w swej treści zarówno atrybuty upomnienia jak i w podstawowym zakresie, co istotne, atrybuty działania informacyjnego wobec zobowiązanych, zmierzającego ze strony organu do dobrowolnego wykonania przez nich przedmiotowych obowiązków. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że wezwanie o wykonanie obowiązku poprzedzające wszczęcie postępowania egzekucyjnego jest czynnością wynikającą z relacji wierzyciel - zobowiązany, a nie czynnością organu egzekucyjnego skierowaną do strony postępowania egzekucyjnego, a zatem powinno być adresowane bezpośrednio do zobowiązanego, a nie do pełnomocnika. Doręczenie upomnienia posiada charakter czynności wymagającej osobistego działania zobowiązanego, z uwagi na explicite personalny kierunek oddziaływania powyższej normy postępowania, a ściślej - treści upomnienia. Nie sposób bowiem pominąć faktu, że to na zobowiązanym ciążą określone w decyzji lub przepisie prawa obowiązki i to w stosunku do jego majątku mogą zostać skierowane tak poważne środki przymusu administracyjnego, do których zaliczane są środki egzekucyjne ( tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt. I SA/Po 1209/13). Upomnienie nie dotyczy kwestii procesowej, lecz jest jedynie obowiązkiem ciążącym na wierzycielu nałożonym przez przepisy ustawy egzekucyjnej. Jego charakter sprowadza się do przypomnienia zobowiązanemu o ciążącym na nim obowiązku i ma umożliwić jego wykonanie bez zastosowania środków egzekucyjnych. Skoro zarazem upomnienie przesyła się nie przed każdorazowym wystawieniem tytułu wykonawczego w tym samym przedmiocie, ale po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, co uzasadnia skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego – to w sytuacji, w której, w terminie 7 dnia od dnia otrzymania pisma, zobowiązani nie poinformowali kiedy zamierzają dobrowolnie wykonać obowiązki, ani też nie wykonali przedmiotowych obowiązków, można przyjąć, że upłynął termin wykonania obowiązków, które w przypadku rodzaju decyzji Burmistrza [....] z dnia 23 lipca 2015r., powinny być wykonane przez zobowiązanych niezwłocznie, zgodnie z argumentacją przedstawioną przez skarżących, którą Sąd podziela. W okolicznościach sprawy, zobowiązani bowiem ani nie wykonali obowiązków, ani też w terminie wskazanym przez organ nie poinformowali jednoznacznie, kiedy przedmiotowe obowiązki zamierzają wykonać, W związku z powyższym, uznać trzeba, że zobowiązani powinni byli wykonać obowiązki lub odpowiednio wyznaczyć termin dobrowolnego wykonania nakazanych czynności po otrzymaniu upomnienia i działania informacyjnego z dnia 6 listopada 2015 roku. Dalsze działania zobowiązanej E.L. dążyły do odsunięcia w czasie wykonania obowiązku, czego organ nie dostrzegł, i nie podjął czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, w tym przede wszystkim nie wszczął postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie eliminuje możliwości dalszego przekonywania w trybie art. 6 § 1b u.p.e.a. zobowiązanych, aby dobrowolnie były wykonane obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej, a zarazem urealnia i urzeczywistnia działania jakie organ ma podejmować na podstawie u.p.e.a. niezależnie od realizacji zasady przekonywania. W ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy istotny jest także fakt, że pierwsza czynność Burmistrza [....] w sprawie wykonania decyzji Burmistrza [....] z dnia 23 lipca 2015r., która stała się ostateczna w dniu 11 sierpnia 2015 r., nastąpiła dopiero w 6 listopada 2015 roku. Majce na uwadze, że obowiązki te powinny być wykonane przez zobowiązanych niezwłocznie, a zarazem, że ich wykonanie istotne dla beneficjentów ww. ostatecznej decyzji, w tym skarżących, może być uzależnione od warunków atmosferycznych - działanie Burmistrza w tym zakresie należy uznać za przesunięte w czasie, w sposób nieuzasadniony okolicznościami sprawy. Nie można usprawiedliwiać nie podejmowania czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych nieuzasadnionym przesuwaniem w czasie samych czynności informacyjnych i samego upomnienia, warunkującego przecież wszczęcie postepowania egzekucyjnego. W ten sposób doprowadzono by do sytuacji, że nieuzasadnione w czasie procedowanie informacyjno-przekonujące i odkładanie przez organ w czasie wyekspediowania upomnienia nie mogły by być kwestionowane skutecznie jako hamujące, odwlekające wykonywanie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Skoro upomnienie warunkuje wszczęcie postępowania egzekucyjnego, to tym samym warunkuje czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 26 u.p.e.a.). W związku z powyższym, uznać trzeba, że po pierwsze Burmistrz z nieuzasadnionym, w realiach stanu faktycznego, opóźnieniem wysłał do zobowiązanych pismo z dnia 6 listopada 2015 r., a po drugie zobowiązani E.L. i L.L. powinni byli wyznaczyć termin dobrowolnego wykonania nakazanych czynności po otrzymaniu pisma z dnia 6 listopada 2015 roku na zasadach i w czasie w nim określonych. Dalsze działania faktyczne zobowiązanej E.L. i wskazanie przez nią terminu wykonania obowiązku za pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. w sposób nieprecyzyjny i warunkowy, po jej bytności w dniu 15 grudnia 2015 r. w urzędzie, i bez upoważnienia ze strony drugiego współwłaściciela - Burmistrz powinien ocenić jako spóźnione i bezskuteczne w związku z czym powinien podjąć czynności przewidziane postanowieniami u.p.e.a. po doręczeniu upomnienia, które już nastąpiło, i zmierzające w odpowiedniej sekwencji do zastosowania środków egzekucyjnych. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że to organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne i to na nim spoczywa ocena stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Organ nie powinien akceptować pod pretekstem treści art. 6 § 1 b u.p.e.a. każdego działania podmiotu zobowiązanego, tylko takie, które wskazują na wolę szybkiego i realnego wykonania obowiązku, tj. na etapie realiów kontrolowanej sprawy, bez wszczynania postępowania egzekucyjnego. Akta sprawy wskazują, że zobowiązani nie przejawili takiej woli, co obligowało organ do podjęcia dalszych przewidzianych u.p.e.a. działań. Mając na uwadze powyższe ustalenia należy zgodzić się ze skarżącymi, że w okolicznościach prawnych i faktycznych kontrowanej sprawy - kolejność i rodzaj, w tym ich znaczenie materialnoprawne, czynności faktycznych podejmowanych przez Burmistrza [....] oraz pracowników Urzędu Miejskiego [....] doprowadziły do sytuacji, że wierzyciel stał się bezczynny i nie podejmował czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego celem wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd stwierdza, że SKO w K. po raz drugi rozpoznając sprawę z wniosku o ponowne rozparzenie sprawy naruszyło art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez brak wnikliwego wszechstronnego zgodnego z zasadą prawdy materialnej zbadania okoliczności sprawy i bezkrytyczne zaaprobowanie okoliczności wskazanych w postanowieniu SKO w K. z dnia 14 stycznia 2016 roku, które oczywiście także narusza wymienione powyżej przepisy prawne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, z tych samych powodów, co wskazane powyżej. Organ ten pominął także w swojej ocenie stanu faktycznego potencjalne zagrożenie związane z zamakaniem nieruchomości oraz wybijaniem wody w piwnicy budynku skarżących, jakie mogło wynikać dla skarżących z przesuwania w czasie przez organ podjęcia stosownych czynności. Na koniec można się zgodzić, że skarżącymi, że z funkcjonalnej, celowościowej, systemowej wykładni art. 6 § 1a u.p.e.a. w związku z art. 6 § 1 b u.p.e.a., mając zarazem na uwadze art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. - można wywieść po stronie organu egzekucyjnego pewne uprawnienie i w konsekwencji powinność o informowaniu podmiotów, których interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organu zainteresowanego wykonaniem obowiązku o przebiegu i wynikach działań informacyjnych, o których jest mowa w art. 6 § 1b. u.p.e.a. Jest to jednak powinność materialno-techniczna o charakterze prewencyjnym wobec sytuacji procesowej organu, jej niewykonanie jest subsydiarnie zabezpieczone przez treść art. 6 § 1a u.p.e.a. Wyinterpretowanie tego uprawnienia i zarazem pewnej powinności uzasadnia, dla potrzeb zasady praworządności, przesyłanie takich informacji, aby ew. uniknąć przedwczesnego działania podmiotów zainteresowanych na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a. Nie wykonanie tej powinności przez Burmistrza M. , nie miało znaczenia dla wyniku sprawy. Wobec powyższych ustaleń w przedmiocie stanu faktycznego i prawnego sprawy, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie l sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.