II SA/Kr 479/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak AWSA Inga Gołowska Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [ ] w przedmiocie odmowy zasiłku rodzinnego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia .........2006 r., sygn. akt: ...............(sprostowaną postanowieniem tego organu z dnia ........2006 r.), po rozpatrzeniu odwołania M.B. od decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy N. Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia .............2005 r., ..........orzekającej o odmowie przyznania M.B. zasiłku rodzinnego na dziecko – M.M. oraz dodatków do tego zasiłku, działając na podstawie art. 3 pkt 17a, art. 4 oraz art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, póz. 2255 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji odmówił M.B. przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko –M.M. oraz dodatków do tego zasiłku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych należy dołączyć zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, na zasadach ogólnych, każdego członka rodziny. Organ pierwszej instancji wskazał, iż w zgromadzonej dokumentacji brak jest zaświadczenia o dochodach uzyskanych przez męża wnioskodawczyni, co powoduje, iż nie nabywa ona prawa do otrzymywania zasiłku rodzinnego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M.B. podnosząc, iż zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca. Odwołująca się wskazała, iż dostarczenie zaświadczenia o dochodach, o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest niemożliwe, ponieważ od kilku lat nie utrzymuje kontaktu z mężem oraz nie jest on zameldowany, ani też nie pracuje w Polsce. M.B. podała, iż jest osobą samotnie wychowującą dziecko i nie otrzymuje żadnych kwot pieniężnych z zagranicy, jak również to, że obecnie wniosła do Sądu Okręgowego w K. wniosek o orzeczenie rozwodu (sygn. akt:..........) informując również, że wniosek rozwodowy został złożony już w roku 1997 w sądzie w B. , niemniej jednak odwołująca się nie posiada wiadomości co do rozstrzygnięcia tej sprawy. Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, póz. 2255 z późn. zm.) zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i przysługuje on między innymi rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl natomiast art. 23 ust. 1 cyt. ustawy, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek osoby uprawnionej, tj. małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej. Jednocześnie art. 23 ust. 4 ustawy określa dokumenty, które należy dołączyć do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, stanowiąc między innymi, że jest to zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych każdego członka rodziny, wydane przez właściwy urząd skarbowy. Z materiałów sprawy wynika natomiast, iż M.B. jest mężatką, co potwierdza kserokopia dowodu osobistego, a skoro tak, to rzeczywiście do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych należało dołączyć zaświadczenie o dochodach uzyskanych przez męża wnioskodawczyni. Inną sprawą jest natomiast to, że - jak podaje odwołująca się - pozostaje ona od czasu powrotu do Polski, tj. od roku 1997 w faktycznej separacji z mężem i samotnie wychowuje syna. Okoliczność ta pozostaje jednak bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ w art. 3 pkt. 17a cyt. ustawy wskazano, iż przez osobę samotnie wychowującą dziecko należy rozumieć pannę, kawalera, wdowę, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by została orzeczona prawomocnym wyrokiem sądu co najmniej separacja pomiędzy M.B. a jej mężem M.B. lub też, by małżeństwo to zostało rozwiązane przez rozwód. Odwołująca się podaje jedynie, iż złożyła do Sądu Okręgowego w K. pozew o rozwód (co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy) oraz to, że pozew taki był złożony już w 1997 r. w sądzie w B. Niemniej jednak w sensie prawnym – nadal pozostaje osobą zamężną, ponieważ rozstrzygnięcie w sprawie zawisłej przed Sądem Okręgowym w K. jeszcze nie zapadło, a jednocześnie odwołująca się nie ma wiadomości, co do toku postępowania oraz ewentualnego rozstrzygnięcia sądu w B. To zaś sprawia, że wskutek złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, M.B. nie może być uznana na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, za osobę samotnie wychowującą dziecko, a to powoduje, że składając wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego powinna była dołączyć również zaświadczenie o dochodach uzyskiwanych przez męża. Brak tego zaświadczenia powoduje natomiast niemożność ustalenia prawa do pobierania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku i dlatego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji Kolegium uznało w tym zakresie za prawidłowe. Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż nie kwestionuje okoliczności samotnego wychowywania syna oraz złożonej sytuacji osobistej odwołującej się. Niemniej jednak kwestię wychowywania dziecka można rozpatrywać tylko w sensie faktycznym, gdyż -co już wyżej wskazano w świetle obowiązujących przepisów M.B. jest w dalszym ciągu osobą zamężną, co rodzi także podane wcześniej, konsekwencje prawne, jeśli chodzi o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. W interesie samej odwołującej się jest zatem uregulowanie jej sytuacji prawnej, w szczególności poprzez wyjaśnienie podnoszonej przez nią kwestii postępowania rozwodowego przed sądem w B., jak również ewentualnego ustalenia miejsca pobytu M.B.. Zdaniem Kolegium, w pierwszej sprawie możliwe jest pisemne wystąpienie do sądu w B. o udzielenie odpowiednich informacji, względnie przesłanie odpisu rozstrzygnięcia, co nie powinno nastręczać większych trudności, zważywszy na fakt, że odwołująca się szereg lat mieszkała właśnie w B. (tam urodził się jej syn M. ), a zatem można przyjąć, iż zna tamtejsze realia życia codziennego. Odnośnie natomiast do ustalenia miejsca pobytu męża odwołującej się pomocne mogą być placówki służby zagranicznej RP, w szczególności Ambasada RP w B. Kolegium Odwoławcze nadmieniło również, że podjęte rozstrzygnięcie nie stoi na przeszkodzie temu, by odwołująca się - w razie trudnej sytuacji materialnej, czy osobistej - mogła ubiegać się o przyznanie pomocy ze środków pomocy społecznej, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 póz. 593 z późn. zm.). W tej sprawie należy jednak zwrócić się z odrębnym wnioskiem do Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia .........2006 r., sygn. akt: .......złożyła do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie M.B. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie, że skarżącej przysługuje zasiłek rodzinny i dodatki do niego na syna M.M. począwszy od dnia obowiązywania ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz dopuszczenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu decyzji na okoliczności tam powołane. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zarówno prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarżąca wskazała, że nie może się zgodzić z zaskarżoną decyzją, a rozwiązania przyjęte w ustawie oświadczeniach rodzinnych są dla niej krzywdzące. Od lipca 1997 roku skarżąca przebywa w Polsce wraz z synem M.M. Dziecko to nie jest synem jej obecnego męża M.B. . Mężczyzna ten nigdy z nią się nie kontaktował, ani nie łożył na utrzymanie rodziny od lipca 1997 roku. Podkreślono że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie reguluje takiej sytuacji, w jakiej znalazła się M.B. . Nie ma mianowicie rozwiązań, które regulowałyby kwestie przedstawiania zaświadczeń o dochodach osób przebywających za granicą. W szczególności skarżąca już w dniu 12 czerwca 1997 roku złożyła w Sądzie w B. (.......) pozew o rozwód. Od tamtej pory nie ma jednak żadnej reakcji. Ponadto w ...........2005 roku złożyła pozew o rozwód do Sadu Okręgowego w K., sygn. akt: ......Skarżąca dodała, że nie ma żadnego kontaktu z obecnym jeszcze mężem. Nie ma też możliwości spotkania się z nim. M.B. w szczególności sama składa swoje zeznania podatkowe i nie ma żadnej pomocy ze strony męża. Nawet nie wie czy nadal on żyje. Gdy opuszczała ........to trwała właśnie wojna na ..........Skarżąca nigdy od tamtej pory nie była w B. Nie posiada też środków, aby dotrzeć do B. Skarżąca podnosi, że przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych wymagający dostarczenia zaświadczenia o dochodach z Urzędu Skarbowego w swej istocie został wprowadzony po to, by strona ubiegającą się o zasiłek mogła wykazać czy jej rodziny dochody nie przekraczają kryterium ustawowego 504 zł/mc na osobę. Skoro zatem ustawa wprowadza możliwość sporządzania wywiadów alimentacyjnych w celu kontrolowania podawanych dochodów przez strony w razie zaistnienia wątpliwości, to nie stoi nic na przeszkodzie, aby taki wywiad sporządzić i u M.B. aby w ten sposób stwierdzić, iż mieszka samotnie i bez żadnej pomocy ze strony M.B.. Wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy powinna iść w kierunku pomocy matce samotnie wychowującej syna. Sztywne reguły wymagające koniecznie zaświadczenia o zarobkach M.B. (prawdopodobnie przebywającego w B. ) uniemożliwiają spełnienie M.B. przesłanek ustawowych. Tym samym narusza jej konstytucyjne prawo równości wszystkich obywateli wobec prawa. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie ma kompetencji ani do kontrolowania i oceny obowiązujących ustaw, którymi jest związany, jak i do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Z tego tez względu wniosek o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przyznania wnioskowanego przez skarżącą zasiłku rodzinnego nie mógł być uwzględniony przez sąd administracyjny, a argumenty dotyczące wadliwości regulacji ustawowej nie mogły odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Środkiem prawnym, za pomocą którego dopuszczalne jest kwestionowanie m.in. regulacji ustawowych jest skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ........2006 r., sygn. akt: ........w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko oraz dodatków do tego zasiłku. Stosownie do treści art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, póz. 2255 ze zm.) ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek podmiotów wymienionych w treści powołanego wyżej przepisu prawa. Jednocześnie przepis art. 23 ust. 3 ww. ustawy precyzyjnie wskazuje co powinien zawierać wniosek, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, a przepis art. 23 ust. 4 ustawy określa dokumenty jakie winny być załączone do wniosku. Oznacza to, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata nie jest dopuszczalna bez wniosku złożonego przez uprawniony podmiot, zawierającego informacje podane ww. przepisach prawa oraz zaopatrzonego w dokumenty, o których mowa w powołanym wyżej przepisie art. 23 ust. 4 ustawy. Obowiązek sporządzenia wniosku zgodnie z wymogami ustawy oraz obowiązek zgromadzenia i załączenia dokumentów wymaganych przez ustawę spoczywa na osobie uprawnionej do jego złożenia (zob.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., l SA/Wa 1566/04, LEX nr 192952). Na wnioskodawczyni ciążył zatem obowiązek przedłożenia dowodu niezbędnego do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, w tym m.in. zaświadczenia o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych każdego członka rodziny, wydanego przez właściwy urząd skarbowy. Zaświadczenie właściwego urzędu skarbowego ma walor dokumentu urzędowego. Skoro ustawodawca wymaga dla ustalenia dochodu członków rodziny wnioskodawcy przedłożenia dokumentu urzędowego, którego dane są dla organu wiążące, to nie można podzielić stanowiska skarżącej, że dopuszczalne jest ustalanie powyższych danych na drodze postępowania wyjaśniającego koncentrującego się na wywiadzie środowiskowym. Do wniosku takiego nie uprawnia także wykładnia systemowa, na którą skarżąca się powołuje nie wskazując jednakże żadnej argumentacji na poparcie swojej tezy. Również sąd administracyjny nie mógł przeprowadzić tego rodzaju dowodu. Byłoby to niedopuszczalne również ze względu na treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten bowiem umocowuje Sąd do przeprowadzenia dowodów uzupełniających wyłącznie z dokumentów i tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy podkreślić, że z akt sprawy, w tym również oświadczeń skarżącej zawartych w skardze do sądu administracyjnego wynika, że jest ona osobą zamężną, pomimo bowiem złożonego pozwu o rozwód do dnia wydania zaskarżonej decyzji rozwód taki nie został orzeczony. Zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pod pojęciem rodziny należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego. Członkiem rodziny jest zatem w rozumieniu ustawy również małżonek. W tym stanie rzeczy koniecznym wymogiem uzyskania świadczenia rodzinnego było przedłożenie przez wnioskodawczynię również zaświadczenia o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych męża wnioskodawczyni. Niewezwanie wnioskodawczyni o uzupełnienie braków formalnych wniosku w sytuacji, gdy dołączenie wymaganego prawem zaświadczenia nie było możliwe z przyczyn wskazanych przez skarżącą, nie jest uchybieniem dyskwalifikującym zaskarżaną decyzję. Przeszkody w uzyskaniu wskazanego wyżej dokumentu są ewidentne na gruncie niniejszej sprawy i nie były kwestionowane przez organy administracji. Przeszkody te jednak nie dawały podstaw do przyznania świadczenia z pominięciem ustawowych wymogów, zwłaszcza że skarżąca nie spełnia również ustawowych wymogów uznania jej za osobę samotnie wychowującą dziecko, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 17a cyt. ustawy osobą samotnie wychowującą dziecko jest w myśl ustawy panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Skarżąca jako osoba pozostająca w związku małżeńskim nie jest zatem osobą samotnie wychowującą dziecko. Organy administracji będąc związane przepisami powszechnie obowiązującymi zasadnie odmówiły w tym stanie rzeczy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia. Realizując obowiązki wynikające z zasad ogólnych k.p.a. SKO w K. pouczyło jednakże skarżącą m.in. o możliwości uzyskania innych form pomocy społecznej w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy nie można podzielić stanowiska skarżącej, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a w konsekwencji skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.